全國碳排放交易市場發展歷程與展望解讀

 

雖然建設全國碳市場意義重大，但是由于碳市場建設需要大量的法律、制度、政策、技術、數據以及能力建設作為基礎，可以預期碳市場的發展也必將是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，決策者以比較謹慎的態度，先選擇部分區域開展試點， 在經歷了幾年的地方試點之后，再逐步啟動全國碳市場建設。全國碳市場建設也設定了一個從起步到試點并逐步完善的分階段工作計劃。應該說，這是符合中國推進改革的歷史經驗和現實情況。

 

全國碳市場建設，與我國制定與實施溫室氣體排放控制目標的政策進展相匹配，大致分為以下幾個階段。

 

碳市場的地方試點階段（2011 年至今）

 

2011 年國家發改委發布《碳排放權交易試點工作通知》，啟動了7 個國內碳排放權交易試點。根據當時主管部門國家發改委的統計，自2013 年開始交易，到2017 年11 月，7 家試點累計配額成交量超過了2 億噸二氧化碳當量，成交額超過46 億元。更重要的是，試點地區根據當地實際情況開展的大量基礎性工作以及創新性嘗試，驗證了建設碳市場的可行性，為全國碳市場的建設奠定了良好的基礎。即使全國碳市場按照計劃順利啟動與運行，目前的幾個試點區域仍然可以繼續運行，承擔體制機制與政策的創新探索任務。

 

全國碳市場的準備階段（2013-2017 年）

 

2013 年11 月建設全國碳市場被列入全面深化改革的重點任務之一。2014 年12 月國家發改委發布《碳排放權交易管理暫行方法》，確立全國碳市場總體框架。2015 年9 月《中美元首氣候變化聯合聲明》提出，我國于2017 年啟動全國碳排放交易體系。2017 年12 月國家發改委發布《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，這標志著全國碳市場完成總體設計，正式啟動。

 

全國碳市場的建設、模擬與完善階段（2017- 2020 年）

 

由于電力行業產品排放占比高、產品相對數據基礎好、監管體系完備，所以全國碳市場建設初期以電力行業為突破口。根據《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，2018 年為全國碳市場的基礎建設期，重點任務是完成全國統一的數據報送系統、注冊登記系統和交易系統建設。2019 年則是模擬運行期，重點開展發電行業配額模擬交易， 全面檢驗市場各要素環節的有效性和可靠性。2020 年則進入深化完善期。在發電行業交易主體間開展配額現貨交易，交易僅以履約（履行減排義務）為目的。這一階段是全國碳市場發展的關鍵階段，主管部門提出的基本框架包括1 套法律基礎，即《碳排放權交易管理條例》；3 項核心制度，即碳排放監測報告與核查制度、碳配額管理制度和市場交易制度；4 大支撐系統，即碳排放數據報送系統、碳排放權注冊登記系統、碳排放權交易系統、碳排放權交易結算系統。國務院提出到2020 年全國碳排放交易市場“制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明”，這體現了全國碳市場在最近幾年發展完善的四個方向。  

 

2020 年以后的碳市場發展目標則存在很大的不確定性，但是考慮到與我國溫室氣體排放控制與低碳發展轉型進程相匹配，也可以粗略地將未來全國碳市場發展劃分為逐步發展成熟以及成熟運行兩個階段。

 

全國碳市場發展逐步成熟階段（2020-2030 年）  

 

我國提出要在2030 年左右達到碳排放峰值， 碳市場的逐步成熟運行對于我國實現該目標具有重要意義。因此，預計從2020 年開始再用十年左右的時間，逐步完善全國碳市場。在初期發電行業碳市場穩定運行的前提下，再逐步擴大市場覆蓋范圍， 包括逐步引入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點行業，以及豐富交易品種和交易方式。并探索開展碳排放初始配額有償拍賣、碳金融產品引入以及碳排放交易國際合作等工作。

 

全國碳市場的成熟運行階段（2030 年以后）

 

由于我國2030 年碳排放達峰以后可能將進入碳排放絕對量較為快速下降的發展階段，我國碳市場需要從服務于碳強度下降目標轉而服務于碳排放絕對量下降目標。在這一背景下，碳配額的稀缺程度需要進一步提高，碳市場價格需要進一步升高， 初始配額的有償分配比例需要進一步提高，碳金融產品的產品種類、市場規模等需要進一步增強，國際合作的深度與廣度需要進一步加大。