關于碳排放報告弄虛作假行政責任條款的建議

 

碳排放單位作為溫室氣體的排放者有報告碳排放數據的義務。義務的履行方式是編制和提交本單位溫室氣體排放報告。溫室氣體排放報告是載明碳排放單位溫室氣體排放量、排放設施、排放源、核算邊界、核算方法、活動數據、排放因子等信息，并附有原始記錄和臺賬等內容的報告。該報告的要求是具備“三性”，即真實性、完整性、準確性。編制該報告的具體要求是溫室氣體排放核算與報告技術規范，如《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南 發電設施》（2022年修訂版）。為保證碳排放報告可核查，碳排放報告所涉數據的原始記錄和管理臺賬應當保存一段時間。
 

根據《草案稿》第二十四條的規定，被課以行政責任的溫室氣體排放報告弄虛作假行為有3類：未按要求及時報送溫室氣體排放報告，或者拒絕履行溫室氣體排放報告義務的；溫室氣體排放報告所涉數據的原始記錄和管理臺賬內容不真實、不完整的；篡改、偽造排放數據或者臺賬記錄等溫室氣體排放報告重要內容的。

 

實踐中，碳排放單位會委托檢測機構進行檢測和編制檢測報告，但《草案稿》并未規定檢測環節。檢測機構接受碳排放單位委托，其提供的檢測報告是碳排放報告的基礎資料，基礎資料不實或者虛假，檢測報告內容自然構成弄虛作假。《草案稿》應當為檢測規定監管措施和法律責任。相應地，《草案稿》應當從監管弄虛作假角度規定針對碳排放單位在和檢測機構對接環節的監管措施和法律后果。

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因此，結合當下弄虛作假行為的處罰案例，《草案稿》應當增加碳排放單位的如下數據弄虛作假行為：委托檢測機構憑空編造檢測報告；向檢測機構提供虛假送驗樣品；向檢測機構提供虛假數據。
 

根據《草案稿》第二十四條的規定，碳排放報告弄虛作假的行政責任為“責令改正，處五萬元以上二十萬元以下的罰款；逾期未改正的，由重點排放單位生產經營場所所在地省級生態環境主管部門組織測算其溫室氣體實際排放量，作為該單位碳排放配額的清繳依據”。
 

該規定對碳排放報告弄虛作假違法行為在責令改正的同時課以罰款。有些地方立法規定的行政責任是，先責令改正，對于未改正的才處以罰款。二者之間的差別是，直接罰款還是拒不改正才罰款，實質是直罰主義和非直罰主義之分。采用非直罰主義會給企業“闖關”的僥幸心理，因為違法行為被追究后改正不會有懲罰性后果。在違法零成本而經濟收益巨大時，非直罰主義模式會縱容乃至鼓勵碳排放單位的違法行為，因而不可取，現在《草案稿》的規定較為合理。
 

《草案稿》規定逾期未改正的一個法律后果是，行政機關測算實際碳排放量，以此作為清繳依據。其邏輯是碳排放報告弄虛作假，碳排放量不實，為防止違法者從弄虛作假中獲利，需要重新測算實際碳排放量，目的是矯正不實數據，屬于合法秩序的回歸，在性質上應屬于行政命令而非行政處罰。
 

《碳排放權交易管理辦法（試行）》第三十九條規定的一個責任是，對虛報、瞞報部分，等量核減其下一年度碳排放配額。該規定的結果是，下一年度的生產經營活動受到限制，因而可以歸為行政處罰法第九條規定的“限制開展生產經營活動”?！恫莅父濉穭t沒有規定核減配額的責任種類。核減配額是否應當作為其法律責任，不能孤立看待。既然核減配額屬于行政處罰，需要和其他行政處罰形式結合考量。罰款是適用最為廣泛的行政處罰種類?！恫莅父濉芬幎ǖ牧P款幅度為五萬元至二十萬元，數額較高，未規定核減配額?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法（試行）》規定的罰款額度為一萬元至三萬元，數額較低，但規定了核減配額。在這兩種模式中，我們支持第二種模式。核減配額依據虛報、瞞報部分等量確定。如果不規定核減配額，當虛報、瞞報部分的收益超過罰款時，排放單位仍然可以從虛報、瞞報中獲利，因此，僅規定罰款不規定核減配額，存在監管漏洞。采用罰款搭配核減配額的模式，比僅規定罰款的模式更能體現過罰相當原則，罰款針對數據弄虛作假的行為，核減配額針對數據弄虛作假的后果，這樣的處罰結構更為合理，可以對潛在的違法者形成有力的震懾。

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《草案稿》可以大致規定如下：有下列情形之一的，責令改正，并處罰款；逾期未改正的，行政機關測算實際碳排放量，以此作為清繳依據；對虛報、瞞報部分，等量核減其下一年度碳排放配額：委托檢測機構憑空編造檢測報告；向檢測機構提供虛假送驗樣品；向檢測機構提供虛假數據；溫室氣體排放報告所涉數據的原始記錄和管理臺賬內容不真實、不完整的；報送不實、虛假溫室氣體排放報告。