注重存量挖潛增量提效——“雙碳”目標下運輸結構調整對策建議

交通運輸是能源消費端的重點領域，也是碳排放主要來源之一。運輸結構調整對于交通運輸業早日實現“雙碳”目標意義重大。我國已經連續多年客貨運量居于世界第一，但運輸結構不合理的短板也日趨嚴峻，亟待加快調整。

 

交通運輸碳減排急需從根源和結構上尋求突破

 

交通運輸業是繼工業之后，我國能源需求以及二氧化碳和污染物排放迅速增長的領域。目前，我國交通運輸能源需求約占一次能源能耗比重10%左右，與發達國家交通運輸占能源需求1/3的普遍情況相比有很大差距。預計我國交通運輸業碳排放在2030年后仍將有所增長，急需從根源和結構上尋求突破。

 

不同交通運輸方式間環保效能差異大。國家發展改革委發布的數據顯示，2019年，我國交通運輸領域碳排放中，公路占74%、水運占8%、鐵路占8%、航空占10%。根據2019年數據測算，航空、公路、鐵路、水運單位換算周轉量碳排放約為每噸公里850.6克、134.5克、19.6克、8.5克，航空最高，其次為公路。

 

推動運輸結構向綠色低碳方向調整，已成為國家大氣污染防治的重要抓手之一?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》均提出積極推進運輸結構調整。

 

我國交通運輸結構調整取得顯著成效

 

貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”取得進展。自2018年國務院陸續印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》和《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）的通知》以來，貨物運輸逐漸向鐵路、水運方向調整，宏觀調控政策取得一定成效。2016年至2021年，公路貨運占比從76.16%下降至73.89%，鐵路貨運占比從7.56%上升至9.05%，水路貨運占比從14.44%上升至15.8%。2020年在貨運總量略降的背景下，鐵路運輸量逆勢而上，同比增長3.2%。從大宗物資結構調整來看，截至2020年，全國大宗貨物累計完成鐵路增量約7.8億噸，水運增量5.7億噸，沿海港口大宗貨物公路運輸量減少約3.7億噸。

 

旅客運輸規模較快增長，運輸結構不斷優化。2016年至2019年期間（新冠肺炎疫情對客運影響較大），公路客運量占比從81.4%逐年下降至73.92%；鐵路客運量增長較快；民航客運量占比穩步上升。2019年，我國鐵路客運周轉量占比高達41.6%，高于日本的30%，遠高于歐洲及美國，我國旅客運輸結構向著綠色低碳的方向不斷優化。

 

城市軌道交通持續保持快速發展態勢，城軌交通客運量占比逐年提高。“十三五”期間，國內城市軌道交通運營、建設、規劃線路的規模和投資跨越式增長，年均增長17.1%，五年新建運營線路長度超過“十三五”之前的累計總額。2020年，城軌交通在完成客運量同比下降25.8%的情況下，其占公共交通客運出行總量的比率仍然提升了4.1%。其中，上海、廣州、南京、深圳、北京、成都6個城市軌道交通客運量占公共交通比率超過了50%，初步形成了以軌道交通為公共交通主體的城市出行結構。

 

以綠色交通方式為主體的多式聯運正在進入全面推進時期。2020年，全國港口完成集裝箱鐵水聯運量687萬標箱，同比增長29.6%。截至2021年3月初，交通運輸部公布三批次共70個多式聯運示范工程項目，涉及28個省份。2022年1月，國務院辦公廳印發《推進多式聯運發展優化調整運輸結構工作方案（2021—2025年）》。在眾多政策利好、示范工程和技術創新合力作用下，多式聯運正在進入全面推進時期。

 

綜合交通樞紐建設進入快車道。近年來，我國建成了一批輻射帶動作用較強的綜合交通樞紐，形成了以樞紐機場、高鐵站為代表的綜合客運樞紐和港口為代表的貨運綜合樞紐，依托樞紐的TOD發展也持續深化，國家物流樞紐建設邁入快車道，按照加快建設交通強國戰略部署，多層次一體化綜合交通樞紐體系建設不斷深入，綜合客運、貨運樞紐港站在樞紐體系中的功能和作用更加突出。

 

相較世界發達國家仍有優化空間

 

國家層面客貨運以公路運輸為主，鐵路運輸占比仍偏低。貨運以公路運輸為主，鐵路運輸市場份額低。貨運總量上，2019年我國完成貨運量471億噸，約為美國的3倍。結構上，我國公路貨運量占比近年保持在75%左右，而美國近年來公路貨運占比逐漸下降至67.4%。近年來我國鐵路貨運量占比有所上升，達7.8%，但仍低于美國的8.5%；鐵路貨運周轉量占比為15%左右，大幅低于美國的28%。

 

客運總量持續增長，鐵路比重仍有上升空間?？瓦\總量上，2019年我國客運總量為176.04億人（不含城市客運），客運周轉量則平穩上升至35349.06億人公里，但人均客運周轉量未達1000人公里，不足發達國家的1/10。結構上，我國公路客運量占比雖由2012年的87.3%降至73.9%，但仍為最主要的客運方式，鐵路運輸比重穩步上升至20.8%，但仍有進一步上升的空間。

 

城市群層面客貨運輸結構仍較為單一。我國城市群客運以公路為主，近年占比雖有所下降，但仍在70%左右，遠高于其他世界級城市群。北美五大湖城市群1980年前后公路客運占比為75%左右，經一系列措施后降至64%；歐洲西北部城市群在20世紀70年代之前公路客運占比在70%至80%之間，鐵路占比僅為10%，后期通過高速鐵路建設和運營優化，最終形成城際間快速鐵路為主導的運輸結構。

 

我國城市群貨運也以公路為主，長三角城市群公路貨運占比約60%，粵港澳城市群超過70%，鐵路貨運份額僅為1%至4%，多式聯運尚處于起步階段，北美五大湖城市群2016年多式聯運量占比已達6%。

 

城市公共交通分擔比例較低。城市公交分擔比例低，且隨著城市規模逐級遞減。截至2019年年底，我國大部分超大、特大城市公共交通分擔率未達40%，遠低于其他國際城市。巴黎公共交通合計分擔達76.3%，首爾高達63%，東京、斯德哥爾摩等城市也超過50%。我國新一線城市公交分擔率普遍低于20%，且呈現出隨著城市規模逐級遞減的趨勢。

 

樞紐層面客貨集疏方式仍待進一步優化。機場和大型鐵路客運站軌道交通集散占比普遍較低。2019年，首都國際機場軌道交通方式的占比僅為13%，上海虹橋機場占比為36%，與日本東京兩大機場分別占比45%和47%仍有差距；軌道交通集散占比較高的北京西站為28%，其余大部分在5%至15%之間，與法國和日本高鐵站占比40%至50%的普遍情況差距顯著。

 

沿海各港口的鐵路集散運量占比低。2018年，我國海鐵聯運占比僅為4%，占比最高的營口港也僅為11.8%，與杜伊斯堡、漢堡、不來梅等國外港口30%以上的比例相差甚遠。

 

運輸結構調整面臨的主要瓶頸

 

鐵路專用線建設困難重重，鐵水等網絡輻射能力不足。建設港口、企業和物流園區的鐵路專用線，是利用低碳運輸方式解決“最后一公里”問題的有效手段，但各地“公轉鐵”專用線項目建設極為滯后。其主要原因在于：一是鐵路專用線的建設成本高、市場化融資困難，二是建設審批耗時長、協調難度大。此外，專用線運營中還存在接軌干線運能不足，運輸效率低等問題。線網輻射能力不足嚴重降低了以鐵水為主體的直達及聯運方式的市場競爭力。

 

樞紐港站交通銜接不夠高效，客貨集散一體化水平低。鐵路、水運和城市軌道是效率高、排放低的綠色交通方式，但受限于物理特性制約，需要通過節點的換乘或換裝來實現全程運輸。當前我國綜合交通樞紐和港站的客貨集散低效無序現象仍然突出，且綠色化集散水平低。其主要原因在于：一是樞紐港站高效集散設施引入不足，軌道等綠色交通分擔率低；二是樞紐港站空間布局不盡合理，節點上的綜合立體交通“聯而不通、通而不暢”。樞紐節點的一體化程度極大影響了低碳交通方式服務水平和運輸效率。

 

公鐵貨運比價關系不合理，鐵路貨運市場競爭力弱。公鐵運輸之間的合理比價是公鐵合理分工的基礎，我國中長途貨運市場上長期存在公鐵貨運比價倒掛的情況，一是碳排放等外部成本尚未納入定價體系中，且部分地區鐵路運輸環節多、綜合費用（考慮整車運價+裝卸費用+兩端接駁費用等）高；二是鐵路貨運價格市場化調節能力遠低于公路。我國鐵路在中長途貨運市場中的價格競爭力弱，使得鐵路低能耗、低排放的比較優勢難以充分發揮，對交通運輸綠色低碳發展的支撐顯著不足。

 

城市公共交通吸引力不夠，城市綠色出行模式尚未形成。目前以“公交優先”為核心的綠色出行模式正在得到各城市的廣泛重視，但城市交通出行結構不盡合理的現象仍然嚴重，小汽車等私人交通增長較快，城市交通擁堵、停車管理不善、共享交通不發達等城市交通運營管理問題突出。其主要原因在于：一是常規公交服務水平偏低，即使票價低廉仍然吸引力不足；二是軌道交通接駁換乘不便，且大城市軌道交通線網密度仍有不足，較小城市則無法滿足軌道交通建設的門檻；三是城市軌道的建設成本高企，融資困難。此外，多層次、多功能的城市公共交通服務尚需進一步完善。

 

相關建議

 

統籌存量挖潛和增量提效，提高低碳交通設施供給質量。開展鐵路和水運擴能改造，優化鐵路、城市軌道和航道的網絡結構，在現有基礎上進一步提升能力緊張區段的供給能力。大力推進重點工礦企業、港口、物流園區等鐵路專用線建設，做好綠色供應鏈的末端銜接。通過統籌存量提質挖潛和增加有效供給，支撐鐵路、水運在大宗貨物中長途運輸，多層次軌道交通在旅客運輸中發揮骨干作用。

 

加強樞紐港站的銜接管理，提升低碳交通方式服務水平。提高綜合客貨運樞紐的運輸組織效率，控制換乘或換裝的時間成本損失，大幅提升以鐵路、水運為主體的多式聯運的服務水平，提高鐵路、水運和城市軌道的全過程時效性，進一步提升綠色交通方式的市場競爭力和占有率。

 

創新環境成本內部化機制，助力低碳方式實現經濟優勢。創新環境成本內部化機制，利用碳交易、碳稅等價格、稅收機制合理化高排放運輸方式的運價及其市場競爭力，進一步拓展綠色基礎設施建設的資金來源。實現低碳交通方式“由外而內”的經濟優勢，加速交通運輸結構向著綠色低碳化的方向調整。

 

加強交通運輸需求側管理，推進交通全產業鏈協同規劃。從運輸需求的源頭控制客貨運輸的總量和分布，優化運輸需求結構，降低碳排放水平。引導產業結構、空間布局與綠色交通基礎設施布局緊密結合，充分發揮交通運輸基礎性、先導性、戰略性和服務性的作用。

 

加快先進適用技術研發推廣，強化科技創新的支撐引領。加快低碳交通行業先進適用技術研發和推廣，將科技創新貫穿于低碳交通方式的規劃、設計、建設和運營管理全生命周期。利用科技創新做好綠色交通網絡協同融合，提高低碳運輸體系的效率和吸引力，推動運輸結構調整。

 

作者單位：中國國際工程咨詢有限公司交通業務部