歐盟發布碳邊境調節機制（CBAM）修訂案

2025年2月26日，歐盟發布關于碳邊境調節機制（CBAM）修訂案的工作文件。歐盟為實現2050年氣候中和目標推出CBAM，實施中發現需簡化。該文件聚焦簡化措施，一方面針對小進口商，提議設50噸年度累積質量新最低閾值，預計可使大量小進口商免行政負擔，節省成本且有凈收益；另一方面針對大進口商，從申報人授權、排放計算、報告要求、財務責任四方面提出簡化措施，如簡化授權程序、調整排放計算范圍和方法、優化報告截止日期和注冊規定、改進證書管理和碳價扣除規則等。

 

一、簡化CBAM對小進口商的影響：新的最低閾值

 

1、問題定義

 

合規負擔沉重：在CBAM過渡期間，歐盟進口商遵守CBAM規定面臨諸多流程，如獲取授權、提交年度申報、購買和上交證書等，這給進口商帶來行政負擔，對偶爾進口少量CBAM商品的小進口商影響尤甚。

 

現有閾值不合理：當前基于海關立法的最低閾值存在多方面問題。一是閾值過低，實際CBAM進口商數量遠超預期，導致行政負擔加重；二是以貨幣價值衡量不科學，CBAM基于隱含排放，而質量比價值更能有效衡量進口商的隱含排放；三是按批次應用易導致規避風險，且無法精準區分大小進口商，部分大進口商可能受益，而大量小進口商卻難以豁免。

 

高數量進口商帶來的管理負擔：大量小進口商的存在，增加了國家主管部門的監管負擔，使其難以集中資源監測和確保高排放進口的合規性。

 

2、解決方案

 

新閾值設定：基于過渡期間數據，歐盟委員會提議修訂最低閾值，以減少各方行政成本，同時保持CBAM的環境完整性。新閾值將基于四個工業部門（鋼鐵、鋁、化肥和水泥）進口商的年度累積質量設定，提議50噸的閾值，以確保99%以上的排放仍在CBAM監管范圍內。

 

豁免與監測機制：低于該閾值的進口商將豁免CBAM授權、申報和購買證書的義務，但需在報關時自我識別為“偶爾CBAM進口商”，并自行監測進口量是否超閾值。委員會和國家當局將基于海關進口數據進行監測，并制定反濫用條款，定期審查閾值的合理性。

 

3、影響和量化的節省

 

對進口商的影響：簡化措施使進口商操作更簡便，預計低于閾值的進口商在報關時自我識別后，無需額外行政步驟。同時，新閾值為大部分進口商提供了確定性，雖有少量進口商進口量接近閾值可能面臨行政負擔，但98.5%以上的進口商能獲得合理的規劃確定性。此外，新閾值不影響高于閾值進口商的CBAM財務調整計算。

 

成本效益分析：設立50噸的最低閾值將使大量小進口商免于CBAM相關行政負擔，也減輕了公共當局的負擔。經估算，每年可為進口商節省約11.23億歐元行政成本，其中中小企業至少節省8.31億歐元；為公共當局節省約8750萬歐元實施和執法成本。雖然會導致約1%的預期CBAM收入損失，但總體凈收益約為11.89億歐元。此外，簡化措施還將使第三國運營商間接受益，減少其行政成本。

 

二、簡化CBAM對大進口商的影響

 

1、簡化申報人授權措施

 

問題定義：當前，授予進口商授權CBAM申報人身份的程序存在行政負擔重的問題。強制咨詢程序增加了不必要的流程，而且進口商難以找到具備專業技術知識的間接海關代表，其費用高且能力有限，阻礙了CBAM貨物的進口。

 

解決方案：對授權程序進行簡化，將咨詢程序改為可選，由做出授權決定的國家主管部門（NCA）自行決定是否與其他NCA和（或）歐盟委員會進行針對性咨詢。引入CBAM代表，授權CBAM申報人可委托第三方（如顧問或環境專家）負責提交CBAM申報和計算隱含排放等工作。CBAM代表需滿足一定條件才能訪問CBAM注冊系統，而授權申報人仍承擔所有CBAM義務。

 

影響和簡化：新的最低閾值和這些措施共同作用，大幅減少了授權程序的行政成本，使授權流程更高效。這有助于NCA和歐盟委員會將重點放在高風險申請人上，同時也方便了中小企業的申請，降低了進口商的行政負擔。

 

2、簡化排放計算措施

 

問題定義：在排放計算方面存在諸多問題。非煅燒粘土被錯誤納入CBAM范圍，它并非碳密集型產品，但因CN代碼未區分，導致其與煅燒粘土一同被監管，增加了低排放產品進口商的行政負擔。關于默認值的使用條件繁瑣，數據收集困難，且基于歐盟排放交易體系（ETS）最差裝置設定的替代默認值方法存在局限性，無法有效覆蓋所有CBAM產品。此外，部分鋁和鋼鐵產品下游加工過程排放計算復雜，歐盟生產的前體排放計算存在重復工作，基于默認值的排放核查成本高且無實際意義，電力間接排放計算規則不明確，容易造成混淆。

 

解決方案：將非煅燒高嶺土從CBAM范圍中去除；取消對使用默認值條件的規定，允許申報人自由選擇實際排放數據或默認值；當無法獲取出口國可靠數據時，將替代默認值設定為十個排放強度最高且數據可靠國家的平均排放強度；對于部分鋁和鋼鐵產品，排除下游加工過程排放的計算；將歐盟生產且已在歐盟ETS中支付碳價的前體的隱含排放歸因于零；取消基于委員會提供的默認值的排放核查；明確電力在CBAM中僅考慮直接排放，修改相關法規附件。

 

影響和簡化：這些措施減少了進口商的行政負擔，使CBAM方法更聚焦于溫室氣體密集型過程，更好地與ETS范圍保持一致，同時不影響CBAM的環境有效性和收入。此外，還避免了因規則不明確導致的混淆，降低了進口商和運營商的成本。

 

3、簡化CBAM報告要求措施

 

問題定義：目前，CBAM報告要求存在一些問題。年度CBAM申報和證書上交的截止日期為5月31日，這對許多申報人來說時間緊張，尤其是在最初的報告年份，可能會限制他們使用實際排放數據。同時，相關ETS年度截止日期已從4月30日推遲到9月30日，兩者不一致。此外，第三國運營商在CBAM注冊系統的注冊信息存在不確定性和數據質量問題，且認證核查員無法訪問CBAM注冊系統，影響了核查報告的提交和審核。

 

解決方案：將申報和證書上交的年度截止日期推遲到8月31日，證書回購截止日期推遲到9月30日，證書注銷日期為10月1日。明確第三國運營商注冊相關規定，包括明確控制實體屬于運營商定義范圍，要求公司提供最終控制實體信息，允許運營商選擇共享碳價信息和保密設施位置等。同時，強制第三國運營商在注冊時提交公司標識符，以提高數據質量。此外，修訂CBAM法規，允許認證核查員注冊并訪問CBAM注冊系統。

 

影響和簡化：推遲截止日期為非歐盟運營商提供了更多時間來核實排放數據，也讓申報人有更充裕的時間提交申報和處理證書相關事宜。明確注冊規定和允許核查員訪問注冊系統，簡化了報告義務，提高了排放數據的可靠性，減輕了各方負擔，但也給歐盟委員會和NCA帶來了一定的IT開發和管理負擔。

 

4、簡化CBAM財務責任措施

 

問題定義：現行CBAM法規下，申報人面臨兩項財務義務規定，即“80%規則”和證書回購限制，這導致申報人購買的證書數量可能遠超實際需求，造成不必要的財務負擔，且部分證書無法回購，可能引發法律糾紛。2026年作為CBAM財務調整的第一年，存在諸多不確定性，進口商可能在規則簡化期間被迫提前購買證書，面臨財務風險。此外，CBAM法規對申報人扣除在第三國支付的碳價設置了較高門檻，導致行政負擔重，且在某些情況下難以操作。最后，CBAM證書注銷信息在兩個平臺間的交換存在問題，實際無法實現。

 

解決方案：將“80%規則”中的比例降至50%，并為申報人提供兩種計算購買證書數量的選擇；同時，改變證書回購限制，允許申報人將按規定購買的證書全部賣回，且回購期限適用于購買當年。將2026年CBAM證書的銷售起始日期推遲到2027年2月1日，申報人可在此期間購買證書以覆蓋2026年進口貨物的排放，證書價格基于進口季度的歐盟ETS季度平均收盤價計算。歐盟委員會可根據情況確定每個國家的默認碳價，申報人可選擇使用默認碳價或按現行法規提供實際支付碳價的證明來申請扣除。刪除CBAM法規中關于證書注銷信息從共同中央平臺（CCP）交換到CBAM注冊系統的相關規定。

 

影響和簡化：這些措施簡化了申報人管理CBAM財務責任的方式，減輕了財務和行政負擔，避免了證書的過度購買和潛在的法律糾紛，釋放了企業的資金流動性。推遲證書銷售起始日期和設定默認碳價，降低了進口商在CBAM實施初期的財務風險，簡化了操作流程，同時減少了第三國運營商和相關審核部門的行政負擔。刪除證書注銷信息交換條款，簡化了兩個平臺之間的信息交流。