基于“雙碳”目標的電力市場與碳市場協同發展研究

 

我國電力市場建設情況

 

2015年3月，中共中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號），標志著我國新一輪電力體制改革正式拉開帷幕。六年以來，經過持續努力，我國已初步形成在空間范圍上覆蓋區域、省級，在時間周期上覆蓋年度、月度、月內的電力中長期交易及日前、日內現貨交易，在交易標的上覆蓋電能量、輔助服務、可再生能源消納權重等交易品種的市場體系結構。據北京電力交易中心和廣州電力交易中心年報披露信息，主要成效如下：一是市場主體不斷增多。截至2020年底，國家電網公司、南方電網公司經營區域內各電力交易中心共注冊市場主體分別約17萬、6.6萬家，同比大幅增長18.9%、49.9%，市場開放程度顯著提升，市場活力進一步釋放。二是市場化交易規模持續擴大。2020年，國家電網公司經營區域內，各電力交易中心總交易電量48011億千瓦時，同比增長3.1%。其中，市場化交易電量23152億千瓦時，同比增長9.6%；電力直接交易電量18099億千瓦時，同比增長10.8%。南方電網公司經營區域內，省內中長期市場交易電量5035億千瓦時，同比增長19.1%；省間交易電量（西電東送）2305億千瓦時，同比增長1.8%。三是電力交易機構更加獨立規范。2020年，交易機構股份制改造取得積極進展，電網企業在各交易機構持股比例逐步下降至50%以下，交易平臺運營的獨立性、規范性進一步提升，電力交易機構與調度機構職能劃分更加清晰。

 

我國碳市場建設情況

 

2011年10月，國家發改委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（發改辦氣候〔2011〕2601號），啟動北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開展碳交易試點工作。自2013年6月起，這些地區在一年時間內相繼開市，拉開了我國碳交易從無到有的序幕。截至目前，試點市場已經完成五個履約周期，在機制構建、體系設計、市場運行等方面取得顯著成效，市場參與者、交易量不斷增加（納入控排企業2800余家，碳排放總量超過13億噸二氧化碳），已成為僅次于歐盟的全球第二大碳市場，也為全國碳市場建設積累了豐富經驗。當然，也存在配額分配不準、交易活躍度不高、市場流動性不足、碳價波動較大、激勵約束不夠、監測/報告/核查體系（MRV）不健全等問題。

 

2017年12月，國家發改委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（發改氣候規〔2017〕2191號），全國碳市場建設正式啟動。電力行業特別是發電企業具有碳排放量較大、產品相對單一、計量設備比較完備、管理比較規范等特點，因此電力行業成為碳市場的首選行業和突破口。該市場涵蓋了約1700家發電企業，年排放二氧化碳約35億噸，占全國碳排放總量的1/3左右，是迄今為止全球最大的碳市場，也是繼美國區域溫室氣體減排行動（Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI）之后，第二個只有電力行業參與的碳市場。

 

2018年3月，國家發改委應對氣候變化和減排職責劃轉至新組建的生態環境部。生態環境部成為我國碳排放權交易工作新的主管部門，繼續穩步推進全國碳市場基礎支撐工作。2021年1月，生態環境部印發《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令第19號）及配額分配方案和重點排放單位名單。自2021年1月1日起，全國碳市場發電行業第一個履約周期正式啟動，涉及2225家發電行業重點排放單位，總排放規模預計超過40億噸二氧化碳，約占全國碳排放總量的40%。

 

從2017年底宣布啟動全國碳市場建設，歷經三年左右時間，雖然全國碳市場在制度體系設計和交易系統建設等方面取得了較大進展，但在建設進度上與預期目標仍有比較大的差距。2021年2月，生態環境部主要領導在湖北碳排放權交易中心和上海環境能源交易所調研期間，要求全國碳市場建設盡早實現系統運行，確保6月底前啟動上線交易。隨著碳達峰、碳中和目標的提出，全國碳市場建設被賦予了新的時代內涵，如何選擇建設路徑，實現從局部試點到全局決策的平穩過渡，并與其他能源、環境和氣候治理體系相適應是全國碳市場建設著重考慮的問題。

 

存在的主要問題

 

由于歷史原因，我國電力市場和碳市場相對獨立運行，分別由不同的國家部委負責建設，有不同的交易平臺，在電力行業內部往往歸屬不同業務部門管理，這就造成頂層設計時尚未統籌考慮其關聯性、缺乏有效協同，導致市場功能重復、作用發揮不充分、覆蓋范圍有限、管理成本過高等一系列問題，一定程度上制約了電力市場和碳市場的健康、可持續發展。主要表現在：

 

一是市場功能存在重復與交叉。電力市場和碳市場均通過不同機制促進電力行業向更加清潔、高效和低碳的方向發展。電力市場中的可再生能源超額消納量交易、綠證交易、清潔能源補貼等，與碳市場中的碳配額、碳交易等政策性減排功能高度重復與交叉，大量的政策并非是一個統一規劃下的有序整體，而是應時而為的獨立個體。

 

二是作用發揮不充分、不到位。電力市場和碳市場均僅局限于一定區域、一定品種的交易，跨省跨區交易存在交易產品單一、市場流動性不足等壁壘。市場大范圍資源優化配置、豐富產品供給、激發市場主體活力等優勢無法充分發揮，導致市場缺乏活力和吸引力。

 

三是市場覆蓋范圍有限。電力市場中經營性電力用戶發用電計劃尚未全面放開，市場化交易電量占比還有提升空間，未能實現電力資源的最優化配置。碳市場主要管控電力行業及少部分工業部門的碳排放，交通、建筑等能源全產業鏈的相關行業未有效納入管控范圍，未能實現最大化降低碳排放。

 

四是經營成本過高。電力市場和碳市場的交易、監管等機構大多獨立運作，給交易履約帶來一定的管理成本。從碳市場試點經驗看，總體上對于發電行業控排企業的配額分配趨于嚴格，配額指標逐年縮減，發電行業控排企業目前均以購買配額或核證減排量(Certified Emission Reduction，CER)的方式履約，碳履約成本逐年遞增。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om