《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法（征求意見稿）》起草說明

一、修訂背景

 

氣候變化是全人類的共同挑戰。應對氣候變化,事關中華民族永續發展,關乎人類前途命運。黨的十八大以來,我國已將應對氣候變化擺在國家治理中更加突出的位置。建立碳排放權交易市場,可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,形成強有力的倒逼機制,促進產業結構優化升級,加快推進發展方式轉變。2011年,國家發改委批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個省市開展碳排放權交易試點工作。2014年3月,為了加強碳排放權交易市場建設,規范碳排放權管理活動,根據有關法律、法規和國家規定,我省制定了《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》(政府令371號)(以下簡稱《管理辦法(送審稿)》)。2016年11月,為了擴大交易范圍,爭創全國碳排放權注冊登記系統建設任務,為打造全國碳金融中心奠定基礎,我省對《管理辦法(送審稿)》進行了第一次修訂。多年來,湖北碳交易試點實踐不斷向深探索、向前發展,交易額交易量穩居全國前列。這些成績的取得,原《管理辦法(送審稿)》發揮了重要的作用。

 

2020年12月,生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》(生態環境部令第19號),自2021年2月1日起施行。隨著國家“雙碳”戰略的提出和國家碳市場啟動等一系列重要政策實施,對碳交易管理提出了更高要求。為堅決貫徹落實黨的二十大精神和黨中央、國務院決策部署,落實省第十二次黨代會要求,不斷提升試點碳市場的工作經驗和成果,我省的碳交易管理辦法也亟需修訂。

 

近年來,省委、省政府高度重視碳市場建設工作,多次召開專題會對碳市場工作作出部署。2018年12月,隨著機構改革,應對氣候變化工作由原發展改革委轉隸到生態環境廳,碳交易主管部門發生了變化。同時,隨著國家“雙碳”戰略的提出、國家碳市場啟動上線交易以及“中碳登”落戶湖北,我們既面臨區域性市場規模進一步萎縮,也面臨著碳交易功能平臺多地分割,全國碳金融中心競爭日趨激烈等,如何進一步培育市場主體,完善我省碳市場體系,成為我們亟待解決和思考的問題。新形勢、新環境、新變化對碳排放權交易管理提出了更高要求,原《管理辦法(送審稿)》亟需修改完善。

 

二、關于修訂過程

 

今年以來,我們會同廳法規處和省碳交中心組建了工作專班,同時與司法廳進行了工作銜接,主要開展了如下工作：

 

一是開展專項課題研究。我們在2022年的低碳試點專項資金中安排課題對修訂《管理辦法》開展專項研究,組織項目承擔單位省碳交中心重點圍繞我省碳市場運行實際情況、面臨的困難、國家最新要求以及其他試點修訂的管理辦法進行深入研究,并形成了《管理辦法(草稿)》。

 

二是召開專家研討會。召集碳市場、法律領域相關專家對《管理辦法(草稿)》進行逐條討論修改,重點圍繞碳市場管理職責、碳市場擴容、豐富交易手段、風險防控、數據質量管理、鼓勵碳金融創新等方面進行修訂。

 

三是開展省內外立法調研。會同省司法廳、省碳交中心赴廣州、北京、襄陽、宜昌等四地開展實地立法調研,聽取省內重點地區生態環境部門和控排企業代表對碳市場工作的意見和建議,同時赴外省調研吸收其他試點碳市場先進經驗。在此基礎上形成《管理辦法(征求意見稿)》。

 

三、主要內容

 

《管理辦法(征求意見稿)》包括七個部分：

 

第一部分：總則。該部分確定了湖北碳市場運行的主體框架,明確了相關部門的責任。

 

第二部分：碳排放配額分配和管理。該部分明確了湖北碳市場的納入門檻、行業,以及退出標準;并說明了配額分配及清繳等工作安排。

 

第三部分：碳排放權交易。該部分明確了湖北碳市場的交易產品、交易機構責任等內容;并確定了湖北碳市場的風險防控原則。

 

第四部分：碳排放監測、報告與核查。該部分對控排企業碳排放監測、報告、以及第三方核查工作的要求進行了說明;并說明了主管部門對相關工作的監管辦法。

 

第五部分：激勵和約束機制。該部分對湖北碳市場及相關工作的激勵機制進行了規定,明確了對控排企業、第三方核查機構、碳排放權交易機構的相關違規行為的懲戒措施。

 

第六部分：法律責任。該部分明確了對相關部門、重點排放單位、第三方核查機構、湖北碳市場交易機構和交易主體的違法行為的懲罰措施。

 

第七部分：附則。該部分對相關用語的含義進行了解釋說明。

 

四、修訂的主要方面

 

新修訂《管理辦法(征求意見稿)》在保持原《管理辦法》框架結構和基本內容不變的基礎上,主要在銜接“雙碳”目標、完善碳市場管理職責、碳市場擴容、豐富交易手段、加強風險防控管理、加強數據質量管理、鼓勵碳金融創新等7個方面作了修訂。

 

(一)銜接 “雙碳”目標

 

碳市場是落實碳達峰碳中和目標的重要政策工具之一。為穩妥有序推進碳達峰碳中和工作,做好與“雙碳”目標的銜接。本次修訂將原辦法第一條修改為:“為了加強碳排放權交易市場建設,規范碳排放權管理活動,有效控制溫室氣體排放,推進生態文明建設,促進碳達峰目標和碳中和愿景實現,根據有關法律、法規等規定,結合本省實際,制定本辦法”。

 

(二)完善碳市場管理職責

 

一是調整主管部門。隨著國家機構改革,應對氣候變化職能從發展和改革部門調整到生態環境部門,本次修訂調整了主管部門權責范圍的相關條款。

 

二是明確市州生態環境部門責任。為統籌發揮省、市合力,進一步加強碳市場的監督管理,本辦法增加了市州生態環境部門職責的相關條款。

 

(三)碳市場擴容

 

一是降低碳市場納入門檻。隨著全國碳市場啟動,湖北碳交易試點控排企業逐步納入全國碳市場,導致試點碳市場覆蓋企業減少,總體市場規模呈現萎縮現象。為繼續深化湖北試點碳市場建設,為全國碳市場開展先行先試,進一步擴充市場覆蓋范圍,本次修訂將碳市場納入門檻范圍調整為“本省行政區域內年溫室氣體排放達到5000噸標準煤或溫室氣體排放1.3萬噸二氧化碳當量的重點排放單位,應當列入配額管理名錄”。二是擴大碳市場控排行業。將更多符合條件的行業納入碳市場管理,有助于充分發揮碳市場的資源配置作用和價格發現功能,實現全社會低成本減排的碳市場目標。本次修訂新增了“納入配額管理的行業范圍,由省級生態環境部門擬定,報省政府審定后實施”相關內容。

 

(四)豐富分配和交易方式

 

一是明確預分配環節。為延長排放配額留存時間,提升市場流動性。本次修訂增加了專門條目明確預分配環節,明確了重點排放單位在上一年度配額清繳結束后,省生態環境主管部門將組織交易機構向重點排放單位預發配額。

 

二是推動適時引入配額有償分配。有利于進一步發揮碳定價機制,有助于優化市場供需關系,激發企業減排動力,提升其對節能減排工作的重視度,對控制溫室氣體排放和促進綠色低碳發展的積極作用。本次修訂增加了“適時引入有償分配,具體分配方案另行制定”的條款。

 

三是豐富交易品種。為統籌促進碳市場強制碳減排和自愿碳減排協同發展,助力多元化、市場化推動全社會低成本實現碳減排目標、推動綠色低碳發展轉型。本次修訂將原辦法的“中國核證自愿減排量”調整為“符合條件的核證自愿減排量”。進一步豐富自愿減排量交易品種。核證自愿減排量抵消的具體細則根據實際情況另行制定。

 

(五)加強風險防控管理

 

一是加強交易機構管理。交易機構負責我省碳排放權交易的實際組織工作,如果沒有完善的風險管理機制和風險管理預案,將無法保障市場的健康運行;另外機構工作人員日常也會接觸到交易數據、企業數據等各種機密信息。本次修訂參照全國碳市場管理辦法對風險防控的相關條目進行加強,強化了對交易機構及其工作人員的管理。

 

二是規范市場主體行為。我省碳市場有豐富的市場主體,除了300多家控排企業,還有近1000家投資機構,超過20000位個人投資者。如果這些市場主體在市場活動中存在違規操作,將會給市場引入重大風險源。為了防范風險,必須對市場主體行為加以規范。

 

三是強化信息披露。在法律法規允許范圍內,對履約、交易等市場信息及時公開對外披露,是防止內幕交易,維持市場公平的重要手段。

 

(六)加強數據質量監督管理

 

一是進一步加強屬地監管。本次修訂在強化企業報送責任的基礎上,新增了市州生態環境主管部門對屬地重點排放溫室氣體排放和碳排放配額清繳的監管責任。同時也與全國碳市場的《碳排放權交易管理辦法（試行）》要求統一。

 

二是新增第三方核查機構復審制度。為確保碳排放核查數據的真實性和有效性,提升第三方核查機構的工作質量,本次修訂新增復審制度條款,強化主管部門對第三方核查機構的管理。

 

三是強化主體約束。本次修訂新增了建立信用懲戒制度的條款。明確了重點排放單位、第三方核查、機構碳排放權交易機構違反《管理辦法(送審稿)》規定被行政處罰的,省生態環境主管部門和其他相關部門應當記錄其信用狀況,并將信用記錄按規定納入公共信用信息管理系統向社會公布。

 

(七)鼓勵碳金融創新

 

一是豐富了碳市場金融創新相關條款。本次修訂支持開展湖北碳排放權質押貸款做大規模,支持開展碳基金、碳回購、碳保險等產品探索創新,為我省打造全國碳市場和碳金融中心提供制度保障。

 

二是重新梳理重要時間節點。本次修訂對每年度碳市場預分配、核查、配額確定、履約、清繳和注銷等重要活動的時間節點進行優化調整,為碳市場金融創新留好時間、留足空間。