立足國際國內兩個市場 完善碳排放權交易規則

聯合國氣候變化國際框架公約談判，經歷了從《京都議定書》到《巴黎協定》的發展。《京都議定書》沒有對發展中國家規定量化減排義務，而是允許發展中國家通過清潔發展機制，以出售減排成果的方式自下而上地參與國際減排合作。中國作為發展中國家不承擔量化減排義務，不需要成為市場機制中的買方，卻可以作為清潔發展機制項目的東道國，成為減排成果的賣方。而在《巴黎協定》之下，各國均不因為國際法承擔量化減排義務，各國均既作為買方，也作為賣方。發達國家可能出于逃避歷史責任，要求發展中國家提高國家自主貢獻、做出更多減排努力等目的，通過設定不需要購買國外減排成果就可以實現的國家自主貢獻目標降低本國對國外減排成果的需求。甚至可以在國內法中禁止、限制購買國外的減排成果，進一步降低國際碳市場的需求。

 

在《京都議定書》時期，中國作為發展中國家，廣泛參與了清潔發展機制（CDM），積累了豐富的溫室氣體減排項目設計、國際交易經驗，減排能力得到明顯提升。而在《巴黎協定》之下，中國需要根據國家自主貢獻報告自主開展減排活動，既可以作為賣方，也可以作為買方。從國際碳市場情況看，一方面是發達國家的購買需求在下降，另一方面歐盟等發達國家偏向于從最不發達國家、小島嶼國家購買減排成果，中國作為最大的減排項目東道國的地位可能不保。市場地位的變化將會導致交易價格的變化，未來中國在國際碳市場中既需要考慮價格問題，還需要考慮是否有買家的問題。

 

目前，我國也在積極構建國內碳市場制度。在前期試點的基礎上，生態環境部于2020年公布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，初步建立了統一的國內碳市場規則，但基于該規則的國內碳市場還沒有與國際碳市場鏈接，且該規則尚處于試行階段，內容不完備、位階不高的現狀難以真正滿足“十四五”規劃目標要求。在中國積極參與和引領全球環境治理的時代背景下，有必要統籌考慮國際國內兩個市場的角度思考碳市場機制建設問題。一方面，系統總結開展清潔發展項目的經驗教訓，按照《巴黎協定》及其實施細則的要求，在國際上推動方法學的發展和統一，有效促進國際碳市場上的減排成果按照相同的標準和方法學核算，為建立全球統一的碳市場奠定基礎。另一方面，充分發揮國家自主性，自主編制國家貢獻報告并按照國家自主貢獻報告開展減排活動；按照《巴黎協定》對發展中國家的規定，選擇納入國家自主貢獻報告的經濟領域；自主安排國內的碳市場制度，自主決定與國際碳市場、其他區域碳市場的鏈接，加強國內規則建設。

 

面對國際國內形勢變化，我們應高度關注中國從《京都議定書》時代的減排成果轉出國，變為《巴黎協定》之下的減排成果轉入國的可能性，及時出臺政策措施。隨著中國“雙碳”目標的推進，中國減排成本邊際遞增，企業可能產生購買國外減排成果完成我國國內法清繳要求的需求。我國應及時出臺規制受讓國際減排成果的制度，如規定優先購買“一帶一路”沿線國家的減排成果；明確規定判斷減排成果的標準、方法等規則。要求中國海外投資企業遵守中國的碳減排成果認定標準，便于將其作為中國國內清繳的碳減排成果。以中國海外投資項目為示范，引導東道締約方采取與中國標準相同或者相通的標準，提高中國標準的國際影響力，進一步引導制度的發展。

 

中國在《京都議定書》時代開展了很多清潔發展機制項目，當前仍然有相當數量的清潔發展機制項目仍然處于注冊期內。應及時將這些清潔發展機制項目按照過渡期安排，轉為《巴黎協定》6.4條的可持續發展項目。在無法在國際上出售這些項目成果時，允許這些成果在國內出售，以切實維護中國市場主體的合理信賴利益。

 

（作者系全國政協常委、全國政協社會和法制委員會駐會副主任）