高桂林：碳達峰法制化的路徑

 

根據我國政府在聯合國大會上的承諾，在2030年實現碳達峰、2060年實現碳中和，這兩個時間階段距離當前相對久遠，這樣長的一段時間內，僅僅依靠政策文件而不依靠法律制度，很難解決碳達峰推進過程中面臨的諸多問題。因此，有必要針對碳達峰出臺法律制度，將碳達峰法制化，其必要性體現在以下幾個方面。

 

(一)依法治國理念規范化的需要

 

黨的十八屆四中全會的主題就是依法治國，此后依法治國的理念成為各行各業都需要遵守的基本理念，而在黨的十九大中又將依法治國理念上升到了一個新高度。按照依法治國理念的基本要求，政策措施法制化、規范化、制度化，是法制發展的必然選擇。在依法治國理念的指引下，近些年來我國的立法工作有了長足的進步和發展，社會發展的重點領域，產生了大量的立法。就碳達峰而言，目前政策文件非常之多，已經形成了一定的體系化，這些規范停留在政策規范的層面雖然可以落地實施，但是沒有法律制度的保護，很容易被修改或者在執行過程中被歪曲，結果必然會影響碳達峰和碳中和目標的實現。因此，需要用法律制度將碳達峰推進過程中常見的問題和可以重復實施的措施加以規定，才能夠將依法治國的思想貫徹到底。根據依法治國的理念，碳達峰的實施，必須有明確的實施主體、規范化的實施程序、確定性的法律后果，如果這樣的規范化得意實現，那么碳達峰實施就具備了法定性、規范性、強制性，這樣就可以以更為平穩的速度開展碳達峰工作，碳達峰與碳中和的目標將會如期實現。所以，將碳達峰的實施法制化，是依法治國理念在碳達峰領域內的體現。

 

(二)生態文明建設現代化的需要

 

生態文明建設是“五位一體”戰略總布局之一。黨的十九大中將生態文明建設上升為國家戰略，說明當前生態文明建設問題已經成為社會中亟待解決的問題。我國改革開放40余年，經濟建設取得了舉世矚目的成績，經濟總量躍居世界第二，遠超經濟總量排名世界第三的日本，2020年中國的經濟總量是日本的3倍，在世界經濟發展中占重要地位。然而，改革開放的過程中我國的經濟雖然取得巨大的發展，但是生態環境也遭受了較大的破壞。在改革開放初期，我國經濟發展堅持粗放式發展的道路，當時解決的主要是吃飽飯的問題，能源消耗并不是經濟發展所關注的對象。而隨著我國經濟的不斷發展，對能源的需求量不斷提升，環境污染也不斷加劇，此時社會經濟已經較以往有了本質性的變化。因此，在改革開放進入深水區后，生態環境問題就成為社會發展中的重大問題。于是，生態文明建設順理成章成為社會發展的一個重要方向，在這種情況下，關于生態文明建設的一系列政策文件得以出臺，實踐中生態文明建設大力推進，很多領域之內，生態文明建設的法律制度也應運而生。具體到碳達峰領域，碳達峰的推進主要目標是通過節能減排、產業結構的調整等措施，使得溫室氣體二氧化碳的排放總量達峰并最終實現中和。因而，碳達峰實際上是生態環境治理的一個組成部分，同時也是生態文明建設的組成部分，通過法律制度來推進碳達峰的實施，有利于保障經濟結構的調整，資源的充分高效利用，促進生態環境的改善，這些都是生態文明建設現代化的要求。

 

(三)生態文明建設法制化的需要

 

關于生態文明建設的重要論述是習近平生態文明思想的重要內容。生態文明建設思想不僅僅是一個構想，而是成體系化、有具體內容的思想體系。支撐生態文明建設最重要的基礎就是政策和法律，而生態文明建設的法制化則是生態文明建設能夠強制性的推進和實施的保障。因此，用法律制度來保障生態文明建設實施，即生態文明建設的法制化是我國推進生態文明的必然要求。因為生態文明建設法制化后，生態文明建設會具有更強的執行力和可實施性。長期以來，我國生態文明建設領域之內，多數情況下，依靠的是政策文件的力量，但是由于政策文件的變動性強且多具有原則性，執行過程中隨意性較大，不同地方對同一類事項的處理方式很有可能會有較大差別，從而會影響生態文明建設的實際效果。從這一點來看，生態文明建設法制化是推進生態文明建設的必然要求。具體到碳達峰領域，碳達峰的實施方法是降低碳的排放總量，具體實施路徑有兩方面：一是產業結構的調整。即通過區域產業結構的調整在空間區域之內合理布局，提升區域產業合作效率，提升資源的利用效率，從而起到節約資源的效果;二是循環經濟的實施，即通過資源的再利用而達到資源高效利用、降低碳排放的目的。而這兩個路徑都需要有法律制度的保障，才能夠使碳達峰工作實施順暢。因此，通過法律制度來保障碳達峰目標的實現，不僅僅是推進碳達峰的需要，同時也是生態文明建設法制化的需要。

 

(四)綠色低碳發展標準化的需要

 

我國提出的目標是要在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，而從碳達峰的實際推進來看，主要實施路徑有三個層面。一是能源替代。主要包括光伏發電、風電、新能源汽車、儲能等內容，這些內容都有著各自的行業標準，但是由于替代能源在我國尚處于新興階段，絕大多數并沒有國家標準，所以僅能夠靠行業標準來約束。但是，從碳達峰的實施要求來看，推動碳達峰實施不能僅僅依靠行業標準，需要國家制定更加嚴格的標準加以實施，才能夠最終達到目標，因而碳達峰法制化是必然要求。二是節約能源。主要涉及工業節能、建筑節能、可降解塑料、電網等領域，無論是工業企業能源節約利用的規范，還是建筑施工過程中對節能設計以及建筑材料的使用，需要在規范化標準的指引下加以實施，才能夠實現能源利用效率的最大化。碳達峰的推進，需要在節能領域用法律規范的方式，在不同領域之內分別規定節能的標準，這樣才能夠使節能實現規范化，從而實現碳達峰的目標。三是循環經濟。主要包含了垃圾回收、垃圾發電、資源再生、資源再利用、環境監測等領域，每個領域都需要有標準化的規范和程序加以實施才能夠使循環經濟得到充分發展。而當前我國的循環經濟尚處于起步狀態，對于資源的重復回收再利用尚處于較為初級的階段。碳達峰的推進，應以資源的重復回收利用為基礎，因而需要在法制化的標準之下實施，這樣才能夠使碳達峰的實施更加具有效率。綜上，碳達峰的推進是我國實現綠色低碳發展的基本要求，其中能源替代、節約能源、循環經濟是具體的操作路徑，而當前我國法律制度層面對于上述領域內實施的標準化尚處于起步階段，因此需要法律制度不斷強化實施標準，才能夠使碳達峰的推進更加具有效率化。

 

(五)全面履行國際義務的需要

 

國家對內是一個聯合體，對外則是國際社會的一員，在國際社會中，每個國家都平等的享有主權權利，并承擔各自在國際社會中的義務?？梢哉f，國家承擔國際義務是一個國家的必然要求。中國作為國際社會中的一員，是聯合國常任理事國，同時也是世界經濟發展中的重要參與者，中國的發展離不開世界，世界也離不開中國。中國作為負責任大國，在履行國際義務之時一直信守承諾，能夠真正履行自己承諾的義務。隨著經濟的發展，在世界范圍之內，環境壓力增大，生態環境被破壞的現象日趨嚴重，溫室氣體二氧化碳的排放日益增高，全球變暖趨勢明顯，整個人類將面臨著全球氣候變化的嚴峻考驗。因此，在國際范圍之內，各國對于空氣質量、氣候變化的重視程度在不斷加強，目前在國際公約方面，聯合國大會已經通過了一系列國際公約，比較重要的是在1992年的《聯合國氣候變化框架公約》和2015年的《巴黎協定》，形成了國際范圍之內的應對氣候變化的框架性法律體系。中國在2020年9月聯合國大會上對碳達峰問題作出了承諾，那么接下來的若干年，中國就需要按照承諾來履行自己的國際義務。而這種國際義務的兌現，需要在國內開展全方位的布局并加以實施，才能夠最終得以實現。因此，在國內推進實施碳達峰工作，不僅僅是一個國內活動，同時也是為了履行國際義務所開展的工作。從現實來看，要將碳達峰在國內推行，僅僅依靠政策文件遠遠不夠，因為政策文件在強制執行效力以及司法依據方面都有自身的不足之處，難以可持續性的實現，必須用法律制度來加以保障，才能夠使碳達峰工作可持續的實施，最終也才能夠使中國在應對國際氣候變化方面的國際義務得以全面履行。從這一點來看，用法律制度來規范碳達峰工作是中國履行國際義務的必然選擇。