劉窮志：PPP模式路在何方？

作者|劉窮志（武漢大學經濟與管理學院教授，網易研究局專欄作家）

 

幾年前，PPP模式（政府和社會資本合作）被尊為經濟增長的新動能，定性為基礎設施領域和公共服務領域的一場革命，近年的政府工作報告中多有提及，截止目前，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫項目金額足足14萬億元，但是，PPP模式近兩年似有急轉直下之勢。

 

 

2019年11月16日，“第四屆中國PPP論壇”在清華大學開幕，國家發展改革委投資司副司長韓志峰發表《創新與規范并重推動，PPP模式行穩致遠》為題的主旨演講。幾乎就在同時即2019年11月12日，“全球PPP50人”論壇在北京大學舉行，財政部原部長、中國財政學會會長樓繼偉作了題為《根植中國土壤，推動PPP行穩致遠》的講話。PPP模式行穩致遠成為發改和財政兩大職能部門的共同呼聲。

 

近半年的時間過去了，PPP模式難見起色。PPP模式路在何方？成為PPP界關注的焦點，本文提出兩點現階段宏觀路徑設想。

 

1.短期基礎設施充分供給與長期公共服務供給市場化相重合的第三條道路

 

PPP是一種公共產品供給模式，即公共產品的公私混合供給模式，是公共產品三種供給模式（即純政府供給、純市場供給和公私混合供給）中的一種。PPP模式在上世紀九十年代中國就已存在，2014年PPP模式在中國盛行，啟用PPP模式的目的，一是鑒于中國公共服務供給效率長期不高，以私人供給替代部分公共供給，提高供給效率；二是鑒于基礎設施政府供給在經濟下行階段嚴重不足，引入社會資本，增加基礎設施供給。

 

在理論上，基礎設施屬于公共產品，公共服務稱為公共產品，基礎設施領域和公共服務領域共同引入PPP模式是公共產品供給體制市場化改革。在實踐上，在短期內緩解基礎設施政府供給不足，在長期中促進公共服務供給市場化，二者統一的基石是公共供給效率改進。這是政府投融資體制改革與公共服務供給體制改革相結合的理論依據，既增加了公共產品的供給數量，又提高了供給質量和效率，體制機制上的第三條道路由此而生成。

 

2.政府債與PPP之間黃金律的動態軌跡

 

鑒于經濟下行趨勢，專項債發行提速，特別國債發行箭在弦上。2019年赤字率從2018年2.6%提高到2.8%，安排專項債21500億元，比2018年增加8000億元。2020年新冠疫情嚴重沖擊經濟，本人提出過2020年赤字率提高到3.5%-4%，專項債發行大幅提高。2020年3月27日中共中央政治局召開會議，提出發行特別國債。

 

如果說政府債務是政府向后人借錢，那么PPP是政府向私人借錢，一個發生在縱向時間上，另一個發生在橫向空間中。但是，政府債務是未來的稅收，政府總是要還的，償還債務就得有輕重緩急先后。政府債與PPP之間的黃金比例是專項債項目、特別國債項目與PPP項目按比例安排的依據，嚴峻經濟形勢下的PPP發展軌跡在與政府債的替代與互補中生成。