在PPP修訂操作指南過程中需要解決的核心現實問題有哪些？有哪些相關建議？

一、熱點關注

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：在修訂操作指南過程中需要解決的核心現實問題有哪些？有哪些相關建議？

二、交流實錄

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中心）：操作指南修訂稿，內容豐富、框架完整，涵蓋 PPP 項

目的全生命周期，并在不同階段，不同層次突出各階段的操作重點及程序，提出了對 PPP 項目實施方案及合同的編制要求，明確了相關職能機構的工作職責，對PPP 項目的具體操作及實施具有較強的指導和操作性，為 PPP 規范運行奠定了堅實的基礎，修訂意義重大，影響深遠。下面我對修訂操作指南過程中需要解決的核心的現實問題，提幾點不成熟的意見：一是從法律的角度來看，由于目前 PPP 尚未立法,有關PPP 的法規多為部門和地方制定,尚未形成完整的法規政策體系。同時，已有政策文件中對 PPP 項目構成要件的完整準確界定有待進一步完善。如：物有所值評價中，定量評價數據參考依據等。二是在合作方社會資本采購中，對參與PPP 項目聯合體的統一要求，以及對“本級政府實際控制人企業” “其他控股國有企業”等界定有待進一步清晰。三是在 PPP 項目執行過程中，財政承受能力的動態調整機制有待進一步健全。四是對績效考核的組織實施、考核體系以及考核標準等有待進一步完善。

 

提出以下幾點不成熟的建議：一是建議加快PPP 立法進程，盡快出臺相關法律法規，建立健全完整的法規政策體系。 二是由于 PPP 模式專業性較強，同時存在行政行為與民事行為的雙重行為的情況，涉及合同法、企業法、政府采購法等多項法律法規，建議在修訂該操作指南過程中，加強與相關法律法規的銜接和協同，強調依法依規運行，強調 PPP 項目運行的合法、合規性，以及確保整個項目運行過程有效避免商業、政策、法律等相關風險。三是建議健全財政承受能力論證動態調整機制，在項目建設期、運營期，允許根據建設、 運營成本的實際情況，重新計算財政支出責任數據，調整相關財承等數據。四是建議在修訂操作指南中適當明確績效的考核體系以及考核標準，依據不同的項目內容、項目地點等項目的實際情況，結合財政資金的使用進行綜合考核，逐步建立與完善相應的考核體系以及考核標準，進一步完善績效考核工作，促進 PPP 項目達到預期的績效成果。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

《PPP 模式操作指南》作為首個完整、系統規定 PPP 項目操作流程的文件，在規范和引導 PPP 模式有序發展的過程中發揮了非常重要的作用。但隨著 PPP 模式的不斷推進，實踐中所出現的一些新問題或新情況，與財金 113 號文的既有規定已出現了一定程度上的偏差，亟需通過修訂操作指南來解 決，主要包括：一是原操作指南對于社會資本的范圍界定過 于狹窄。根據財金 113 號文的規定，社會資本僅指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但實踐中具備條件的合伙企

 

業等主體參與PPP 項目投資的案例已非常多見，將社會資本的范圍局限于企業法人顯然已不再符合現實需求。同時，根據《政府采購法》第二十一條規定，“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人”。政府采購的供應商不僅可以是法人，也可以是符合規定的其他組織。因此，建議操作指南修訂時應將具備條件的其它組織納入社會資本范圍，鼓勵更多不同類型的社會投資人參與PPP 項目。二是項目識別和準備階段的相關操作環節應結合實踐情況進行優化。例如，按照財金 113 號文規定，政府在項目準備階段才對實施機構進行授權。又如規定項目識別階段需開展物有所值評價和財政承受能力論證（“兩評論證”），在項目準備階段應開展“兩評驗證”。而從實踐操作來看， 政府從提高效率等角度考慮，往往會選擇將實施機構的授權時點前移到識別階段，并且將“兩評論證”和“兩評驗證” 合并為一次，在實施方案基本成熟時再行開展，從而也使得項目識別和準備階段的邊界實際上已經模糊化。有鑒于此， 建議操作指南修訂時應結合實踐情況，基于簡化審批流程、提高工作效率等原則，對項目識別、準備階段的相關操作環節進行必要的精簡、合并和優化。三是是否允許中選社會資本聯合體成員在組建項目公司前變更的問題。這也是PPP 實踐中爭議較大的問題之一。我們認為，一方面要確保政府采購的公平性和嚴肅性，防止出現聯合體成員在中標后隨意變更成員，變相規避政府采購程序或者逃避出資義務等違法違規行為。另一方面也要為項目股權融資開放必要的空間，充

 

分拓寬項目投融資渠道，為PPP 模式的可持續發展創造良好環境。因此，在操作指南修訂時，建議允許在不降低社會資本投融資責任和能力的前提下，基于不同類型社會資本對項目所承擔義務和風險的不同，在 PPP 項目中考慮差異化的進入和退出機制。四是 PPP 項目合同能否變更以及如何變更問題。在PPP 長達十幾年甚至幾十年的合作期限內，因為項目前期工作不成熟、原合同條款約定不夠完善、客觀條件發生 重大變化等原因，都可能導致需對原已簽訂的PPP 項目合同進行修訂或變更，但該等合同修訂應當遵循公平、公開等原 則，并且履行必要的變更和審批程序。因此，建議在操作指南修訂時，一方面應當將合同變更不得損害社會資本及政府方所代表的社會公眾利益、以及其他項目相關方利益等基本原則在指南中予以申明。另一方面還應對合同變更的相關程序性事項進行明確，如涉及項目合作內容、總投資、運作方式、合作期限等核心邊界條件發生變化的，應當對兩評一案 等文件進行相應調整并重新履行審批手續，并在 PPP 綜合信息平臺予以公示。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

《政府和社會資本合作模式操作指南》作為 PPP 領域最具權威和代表的指導性文件之一，在 PPP 模式五年發展歷程中， 充分地發揮了規范與指導作用， PPP 模式逐步進入穩步、規范發展階段。通過結合近五年來的實踐與探索經驗對操作指南進行修訂，將更加科學、合理、有效的實施程序與要求落實在文件中，能夠進一步加強文件可操作性，有效指導實踐，

 

推進 PPP 模式行穩致遠，意義重大。在修訂操作指南過程中， 需要解決的核心問題主要有：首先是進一步理清與明確項目實施階段。根據財金 113 號文，PPP 項目實施階段劃分為五個階段，即識別、準備、采購、執行與移交。操作指南修訂稿對項目識別和準備兩個章節進行了合并，同時也對執行與移交兩個章節進行了合并。實踐中，項目識別與項目準備階段實際已作為同一個階段實施，行業內也基本達成共識，但是，執行和移交是兩個相對獨立的程序，涉及的相關法律法規、參與的相關方、程序和要求均有明顯的區別，若作為合并處理有待商榷?；诖耍僮髦改显谛抻嗊^程中建議能夠充分結合 PPP 項目實施實際，進一步理清與明確項目實施階段，切忌模糊表述或程序倒置，通過清晰地邏輯線條與文字表達，將各個階段相關方應做的事情進行明確規定，避免產生歧義，同時也有助于從各個階段進一步規范 PPP 項目實施。其次是進一步規范與明確相關定義或術語界定。在操作指南修訂稿中，關于“政府”、“社會資本”及部分采購方式進行了界定，但是存在一定的歧義或失當現象。因此建議在操作指南修訂過程中，對于個別定義或術語的界定能夠嚴謹、清晰、明確，以便于規范理解，進而有效指導實踐。

再次是進一步明確項目進入綜合信息平臺項目管理庫

的前置條件。財金 113 號文未對錄入 PPP 綜合信息平臺相關步驟進行規定，操作指南修訂稿中，對于納入綜合信息平臺管理的時點、內容等進行了一定程度的銜接，有助于實現線上線下相統一的實踐操作。但是，對于納入綜合信息平臺項

 

目管理庫的前置條件有待進一步明確。建議從以下方面考慮：一是 PPP 項目列入管理庫需要上傳項目確定后的一方案兩報告等資料和信息，實施方案未通過本級政府審核同意之前，均不能視為最終稿。實操中，PPP 項目在報請本級政府審核同意后，才向財政部門申請列入管理庫，該操作符合項目實施的嚴謹性邏輯，也能提高工作效率。二是建議對項目進入采購階段的關鍵節點進行明確，如“上報省廳審核通過的項目方可進入采購階段”等。從次是進一步明確實施方案與項目合同要件。建議操作指引修訂稿中進一步明確實施方案與 PPP 項目合同核心內容，同時分別以附件形式列示，編制要點應繁簡得當，點到為止，對必備要件進行明確，并做解釋說明，同時對于 PPP 項目合同編制要點建議考慮與《PPP 合同指南（試行）》相關文件的適應性及后續修訂的繼承性。

最后是有效融合PPP 項目全生命周期績效管理理念。根

據《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》

（中發〔2018〕34 號）、《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預〔2018〕167 號）文件精神，各級政府要加強一般公共預算績效管理， 積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。自 2017 年以來，PPP 項目如何開展績效管理已成為行業內探討的熱點和重點，隨著PPP 項目逐步進入運營期，績效管理已成為項目開展過程中

 

的重要抓手。而績效管理并不是某一階段或某個時點就能開展的工作，而是一個貫穿事前事中事后的閉環體系，事前事中沒做好，將直接影響事后工作的開展。因此，PPP 項目要充分融入績效管理的理念，就要建立全生命周期的績效管理鏈條，將績效管理貫穿 PPP 項目的全過程，包括項目識別、準備、采購、執行和移交各階段。盡管后續會出臺專門針對PPP 績效管理的政策文件，但理應在操作流程與規范中嵌入績效管理的概念，突出績效管理的重要性。特別是在實施方案編制要點和PPP 項目合同中建議要求單獨就績效管理進行安排和約定。

王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山

東分公司）：關于在修訂操作指南過程中需要解決的核心現實問題。一是是解決好 PPP 法律框架問題。PPP 法律框架包含兩個層面：PPP 上位法的出臺；PPP 模式相關配套法律法規的實施。我們看到擬修訂的操作指南明確根據《預算法》、

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》( 國發

〔2014〕43 號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45 號)、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行〈關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見〉的通知》(國辦發〔2015〕42 號)等法律、法規、規章及其他規范性文件制定。鑒于目前的 PPP 指南及PPP 法規規章已經形成較為完善的政策體系，卻由于缺乏上位法（條例）導向，無法解決法規規章之間的羈絆掣肘、責權不清的問題，導致在操作層面步履維艱。二是解決好PPP

 

過程中實施機構（行業主管部門）的角色定位問題。PPP 模式既是政府投融資體制改革的需要，也是深化政府行政體制改革的重要舉措。實施機構作為 PPP 項目的具體“操盤手”， 要明確自身定位，適時由政府管理職能向服務職能轉變，在合同法框架下履行約定的權力及義務，行業主管部門也要在行政許可法的框架下做好監督管理工作，合理分配兩種職能應通過指南予以明確，建立好實施機構（行業主管部門）在PPP 項目中的角色定位，發揮實施機構更大的管理及服務作用。三是進一步明確PPP 項目負面清單。為防止PPP 項目的泛化異化，杜絕公權力“私權化”。對 PPP 項目適用范圍、合同邊界、回報機制、超額收益的做出明確的界定，明確 PPP 項目負面清單，形成“法無授權不得為”的公權力約束，防范隱性債務風險與不正當競爭壁壘。四是明確 PPP 項目的績效管理及中期評估工作要求。修訂操作指南過程中，考慮許多項目已經進入執行階段，因此在指南中增加 PPP 績效管理及中期評價內容十分必要。前期對操作指南修訂稿進行了廣泛的征求意見，結合征求意見結果在 PPP 操作指南中，對開展 PPP 績效評價及中期評估的工作安排、評價流程、評價方法等做出明確規定，形成階段性監管措施并檢驗PPP 初步成果。五是解決好存量資產化債與國有資產管理的問題。PPP 項目推廣伊始，主要任務之一是化解地方債務。目前看取得了一定的成果，同時也出現了一些不規范操作問題，如化解債務的存量資產價值低估、無公允交易等現象，嚴重影響力了存量資產的價值認定，造成國有資產流失。按照有關規定

 

開展存量國有資產管理與交易價值評估是保護合作雙方權益的重要依據，根據國有資產管理的特點，區分存量資產的屬性（行政、事業、國企），按照相關規定開展資產評估工作。六是解決好合理退出機制與虛假 PPP 的界限問題。PPP 項具有投資大、收益低、期限長等特點，社會資本在投資項目時必然有一定的顧慮，希望能獲得合理的退出機制，增加資本的流動。“回購安排”等違規的股權交易是界定“虛假PPP”的行為之一，許多時候無法區分合理退出與違規交易， 因此正確劃定“合理退出”與“虛假 PPP”界限十分必要。

相關建議：一是盡快出臺 PPP 上位法以解決PPP 項目目

前存在的各類問題，以上位法為基礎指導各項 PPP 相關政策規范及操作指南實施，更有利于推動 PPP 模式的健康可持續發展。二是貫徹政府服務理念，著力轉變職能、提高效能， 建設服務型政府，實現行政運行機制和政府管理方式規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，做企業的好幫手、人民的滿意政府。三是建立完善的 PPP 項目負面清單，限定 PPP 模式的適用范圍，確保 PPP 模式為公共產品及服務所使用。開展行業和領域均衡性評估，應當根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，平衡不同行業和領域PPP 項目，防止某一行業和領域PPP 項目過于集中。同時也絕不能以此為由作為限制地區類似項目的開展，阻礙市場公平競爭。四是明確 PPP 績效評價及中期評估的地位，落實績效評價主體責任，推動財政預算績效、部門支出績效、項目績效評價在 PPP 績效評價工作中的應用，嚴守按效付費的財政支出流程。五是要明確

 

權益既包含資產所有權也包含相應的使用權、經營權、收益權。涉及國有資產權益轉移的不止存量項目，改擴建也可能需要審批及評估。如：“非經營性資產轉經營性資產”行為、“資產缺少原始賬面價值”等。因此一定要明確開展國有資產評估的意義及要求。另外還要結合政府會計準則，對PPP 資產進行管理及賬務處理。六是對股權資本的退出應該有一定約束。如在轉讓期限條件、轉讓責任條件、受讓資本條件等方面做出必要的規定，防止“虛假 PPP 項目”問題出現。關于建設期的轉讓，中標后轉讓與采購結果發生實質性變化，應重新采購，建設期轉讓應設置前提條件。關于運營期轉讓，在缺少質保、股權鎖定期的情況下，容易形成違規的BTO 模式，背離了開展 PPP 模式的初衷。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

一是要解決PPP 項目運作創新和法律政策底線如何有效平衡結合的問題。PPP 具有強烈的創新屬性，創新是 PPP 的本質特征，如果 PPP 操作規范，以強制性規范為主的話勢必會扼殺 PPP 的創新屬性，另外，PPP 又具有強烈的公益屬性，如果國家對 PPP 的操作不加以嚴格監督和管理，勢必會損害公共利益。再有，PPP 與政府債務有密切關系，操作不當勢必會形成政府隱形債務，增大系統性債務風險。所以，PPP 的運作必然是要尋求創新和管制的最佳契合，既要堅守政策底線，又要為 PPP 的創新留下空間。在指南的制定中，要以 PPP 的創新和管制有效的平衡和結合作為指導思想。在規范的選擇上，要制定針對地方政府債務采購政策等政策紅線，又要

 

預留改革空間，允許地方政府予以探索和實踐。同時，可以提供一些示范條款，供地方政府選擇適用。這樣指南將由三種法律規范組成，涉及政策紅線的強制性使用規范；選擇適用的示范條款；自我創新的任意性條款。二是要有效解決優化 PPP 發展環境的問題。優化營商環境是黨中央、國務院提出的重要戰略部署，是一個國家核心競爭力的重要表現，PPP 是政府基礎投資和公共服務提供的一種重要手段，對營商環境的影響至關重要。所以，操作指南的制定要從優化營商環境的視角對現有影響營商環境的一些政策環境做出改善，對制定有利于優化 PPP 營商環境的具體措施，比如，對民營企業參與 PPP 如何保障？PPP 項目中如何從融資行政審批等方面給予支持。特別是PPP 融資難的問題，現有 PPP 資金市場把 PPP 項目貸款當作普通商業貸款，這不符合 PPP 屬于公益產品的本質特征，勢必會增加公共產品的供應成本，破壞人民群眾的獲得感和幸福感，也影響 PPP 的發展環境。再比如， PPP 項目的入庫難，造成 PPP 項目不確定性，影響地方政府和社會資本、金融機構參與PPP 項目的積極性。三是要總結近幾年 PPP 理論和實踐成果。PPP 從大力推廣到現在規范實施，積累了很多先進的經驗和深刻教訓，要把先進經驗上升為示范條款，把深刻教訓規定為禁止性規范。四是要解決地方政府和社會資本在 PPP 實務操作中的疑惑問題。PPP 實務操作中地方政府和社會資本存在許多困惑，比如，PPP 項目入庫難是普遍反應的一個突出問題，體現在入庫標準不統一、不透明，評審專家尺度掌握不統一、不公正等問題。再

 

比如，PPP 項目存在財務投資人介入難、退出難，不能很好的利用財務投資，促進 PPP 項目發展。再比如，PPP 運作程序復雜，導致決策難，程序繁瑣，影響地方政府的積極性。 相關建議：一是不宜直接規定地方政府控制企業不能作

為本級政府的PPP 項目社會資本方，法律平等保護各類市場主體平等的參與市場競爭，我們所要應該禁止的是政府融資平臺類作為社會資本方參與本級項目，實踐證明近幾年PPP 項目落地比較好的地區，地方國企的支撐起了重要作用。國企作為PPP 社會資本方是與中國特色的社會主義PPP 道路理論自信的重要表現，應當予以總結，寫入操作指南。二是物有所值評價應當重點是定性評價。因 PPP 項目的投資大，時間長，定量評價存在很多的不確定性，而定性評價圍繞項目的本質屬性展開，對于項目的決策具有重要意義，所以應當以定性評價為主結合定量評價。三是采購文件明確組建項目公司前增加變更財務投資人突破了政府采購法和招標投標法。變更、增加、減少財務投資人，相當于變更了中標主體， 屬于改變了采購文件的實質性內容，違反招標投標法與政府采購法。四是 PPP 模式是公共產品的創新模式，不是融資模式，所以在 PPP 合同中采用投融資的概念表述不適宜，另外， PPP 是嚴格與政府債務隔離的一種模式，所以在 PPP 合同中， 不宜出現政府承諾之類的相關表述。五是 PPP 項目社會資本方與政府簽訂的框架協議同項目公司簽訂的PPP 項目合同之間的法律關系存在的爭議，兩個合同之間不應該是承繼關系，而是兩個獨立的法律關系，PPP 合同簽訂并不意味著政

 

府和社會資本方簽訂的框架合同協議權力義務終止，僅存在部分條款終止的情形，所以用承繼關系來表述容易形成錯誤認識，回避 PPP 社會資本方的合同義務和法律責任。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：一是指南應

明確 PPP 模式與特許經營模式的關系?，F有規范體系下，PPP 模式與特許經營模式并行，導致實踐過程中經常出現特定項目應認定為 PPP 項目還是特許經營項目的爭議，不便于項目的合規推進。特許經營模式主要的規范依據是《基礎設施和 公用事業特許經營管理辦法》和《市政公用事業特許經營管 理辦法》，相關規范對特許經營模式的定義未能明確區分特許經營模式與PPP 模式的差異。而指南中也未規定 PPP 模式的定義，也無法區分 PPP 模式與特許經營模式的關系。因此建議在指南中增加 PPP 模式的定義，進一步明確 PPP 模式與特許經營模式的關系，以減少實踐中關于 PPP 模式與特許經營模式之間的關系的爭議。二是指南在規定適宜采用 PPP 模式的項目范圍時，應吸收已有政策規范的內容?，F有政策關 于適宜采用 PPP 模式的項目作了一些特殊規定，如財金 10 號文要求“財政支出責任占比超過 5的地區，不得新上政府

付費項目”以及“合作期限原則上在 10 年以上”等，但指

南在界定適宜采用 PPP 模式的范圍時，未涉及以上內容。作為新出臺的關于 PPP 模式的政策規范，為避免出現新舊規范的沖突，建議全面梳理現有政策規范，將現有政策規范中關于PPP 模式適用范圍的特殊限制的內容納入指南的內容體系中。三是指南中應明確涉及工程建設及與工程建設有關的貨

 

物、服務的PPP 項目，采用招標方式選擇社會資本應適用的規范。政府采購法及其實施條例將政府采購分為工程、貨物和服務三種類型，但實踐中對于涉及工程建設及與工程建設有關的貨物、服務的PPP 項目，其選擇社會資本究竟屬于哪一類型的采購并未明確規定。若將此類 PPP 項目選擇社會資本界定為政府采購工程，則根據政府采購法實施條例第七條的規定，若采用招標方式采購的，應適用招標投標法及其實施條例，若采用其他方式采購的，適用政府采購法及其實施條例。若將此類 PPP 項目選擇社會資本界定為政府采購貨物或服務，則無論采用哪種采購方式，選擇社會資本均應適用政府采購法及其實施條例。實踐中對通過招標方式選擇社會資本應適用的法律規范存在爭議，但指南中未明確 PPP 項目選擇社會資本屬于政府采購的具體類型，因此建議在指南中明確PPP 項目，包括涉及工程建設及與工程建設有關的貨物、服務的PPP 項目，選擇社會資本應被認定的政府采購類型及應適用的法律規范。四是指南中應明確通過競爭性方式選擇社會資本后，若 PPP 項目涉及工程建設及與工程建設有關的貨物、服務的，是否需要進行二次招標。通過競爭性方式選擇社會資本后，若 PPP 項目涉及工程建設及與工程建設有關的貨物、服務的，是否需要進行二次招標的問題，通常稱為PPP 項目的“兩標并一標”問題，允許“兩標并一標” 的直接法律依據是招標投標法實施條例第九條第（三）項規定的“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”，則允許其不再進行招標，但該規

 

范將“兩標并一標”限于采用招標方式的特許經營項目，是 否適用所有 PPP 項目存在疑問?，F有政策規范中，財金 90 號文規定了“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的 PPP 項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標”。為避免出現新舊規范的沖突，建議在指南中明確通過競爭性方式選擇社會資本后，若 PPP 項目涉及工程建設及與工程建設有關的貨物、服務的，是否需要進行二次招標的問題。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務所）：關于修訂 PPP

操作指南征求意見稿的建議：一是要盡量保持操作規范的連續性和穩定性。財金 113 號文是我國推廣和實施政府與社會資本合作模式最基本最核心的規范性文件，是衡量以往所有PPP 是否合規的主要標準和尺度。截止目前，凡按財金 113 號文操作 PPP 項目，無論處于哪個階段，都應當是合規的， 現修訂財金 113 號文應當首先考慮保障以往規范PPP 項目在全生命周期穩定和健康的發展。盡管截止目前，還沒有出臺PPP 模式的統一（專門）立法，但是，2014 年制定操作指南財金 113 號文時，有一套完整的上位法律體系和黨中央國務院系統的頂層設計。二是在操作指南制定根據（上位法律體系）中，不宜刪除《合同法》。PPP 模式區別于政府傳統投資模式的本質特征，就是有了市場主體的參與，通過市場化運作方式提高公共服務的質量和效率，擴大公共服務產品的供給。所有市場交易行為，都是通過合同（協議）完成的，

 

合同（交易）雙方特別是政府方一定要牢固樹立契約意識， PPP 項目的健康發展，自始至終離不開契約精神。《預算法》主要針對的是政府傳統投資項目，只能在合同法的統一協調和配合，才能制定出有效解決 PPP 模式全生命周期各種問題的操作指南。所以，在操作指南制定根據（上位法律體系） 中不能把《合同法》刪除，而且要放在《預算法》之前，因為一個是基本法律，一個是一般法律，《合同法》同樣強調保護社會公共利益。三是在保持操作規范連續性和穩定性的前提下，考慮與財金 113 號文之后五年來重要資管新規的協調和對接。特別是近期出臺的《政府投資條例》、發改投資規 1098 號文、財金 10 號文等，減少和避免與法律法規、部門規章之間以及規范性文件相互之間的矛盾和沖突，使相關工作人員在操作實踐中不再困惑。當然，如果新規對以往市場主體的權益有限制或減損，應當不溯及既往。畢竟，產權保護是黨中央統一、全面的部署，也是法治政府建設的基本要求。在此前提下，才能完善和落實 PPP 模式參與各方以及社會公共利益的法律救濟的制度。暢通并保障仲裁、民事訴訟和行政復議、行政訴訟的渠道和機制，有了法律的指引、警示和切實保護，才能維護市場主體和社會公眾的合法權益，促進 PPP 模式長期的、可持續性健康發展。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務所）：一是“本

級政府為實際控制人的企業不得作為社會資本參與本級PPP 項目”的規定特別好，本級政府控股的企業參與本級 PPP 項目存在對其他社會資本不公的可能性。很多專家提出政府為

 

實際控制人的規定不明確，我的理解政府方股權超過 50就是實際控制人。二是“項目實施機構可面向社會資本和金融機構開展市場測試”問題，市場測試一定要像公開招標一樣， 在國家指定的媒體上發布公告，所有潛在投標人都可以公平參與市場測試，如果只向個別社會資本發出邀請就會導致不公平，還可能存在串通招投標的嫌疑。 三是 PPP 項目采購依據政府采購法體系比較好，避免很多項目適用招投標法體系，導致采購環節適用法律不統一。四是采購方式包括競爭性談判不合適，競爭性談判采用的是最低價評標法，一般是政府采購貨物或簡單的服務項目時采用， 而 PPP 項目比較復雜，應采用綜合評標法，故 PPP 項目采購應將競爭性談判方式予以排除。五是“在組建項目公司前增加、變更或在存在兩名（含）以上財務投資人的情況下減少財務投資人”的規定不合法。根據采購法體系的規定，資格預審后聯合體成員不得變更。若在組建項目公司前可以增加、變更財務投資人就推翻了采購結果，與上位法沖突。在項目公司成立時， 所有聯合體成員必須要作為項目公司的股東，非聯合體成員不得作為項目公司的股東，否則對其他投標人都是不公平的。六是“合同條款原則上不得變更”違反合同法，項目經過采購簽署合同后，合同的履行就應該適用合同法，PPP 項目在實際履行過程中情況變化很大，合同只要經過雙方協商一致，在不違反法律規定的情況下，可以根據實際履行情況進行變更或補充。

譚臻（法律類 北京圣偉律師事務所）：一是應當增加

 

《民法總則》、《招標投標法》，目前的《政府采購法》并不能對 PPP 項目采購活動中遇到的所有問題都作出明確規定，有時還必須援引《招標投標法》及其實施條例的相關規定，譬如：PPP 項目中“兩標并一標”問題的法律依據。另外，在《中華人民共和國民法典》出臺之前，《合同法》中有些條款的適用規則需要援引《民法總則》的相關規定，這個問題在 PPP 項目的操作過程中同樣存在。二是建議第一階段“項目識別”和第二階段“項目準備”宜合并為一個階段。在 PPP 項目操作過程中，對于 PPP 項目的《PPP 項目可研報告》、項目的發起、物有所值評價和財政承受能力論證、政府實施機構的組建和《PPP 項目實施方案》的編制等各個工作環節嚴格的時間節點很難明確界定，而且上述諸環節的修改調整，必然導致相關工作環節的調整變化，為了使PPP 項目前期工作的實施更加順暢，建議將“項目識別”和第二階段“項目準備”合并為一個階段。三是關于 PPP 項目公司組建之前變更財務投資人的問題。實踐中，社會資本和政府方出資代表在組建 PPP 項目公司之前，常常出現財務投資人發生變化的情形，對此不能都一概認定為違反法律規定。如果PPP 項目的采購方式是采取競爭性磋商或單一來源采購等非公開招標方式，社會資本和政府方出資代表在組建 PPP 項目公司之前，都同意變更財務投資人的，則并不違反《政府采購法》和《招標投標法》。對于這種情形，建議在《PPP 操作指南》“項目執行”這一章節中予以體現，以免實際操作工作中出現不必要的困惑。

 

彭潤中（學術類 上海國家會計學院）：作為指導政府

和社會資本合作模式的操作指南，相關規定和過程要求等應盡可能細化，縮小各相關方自主裁量空間，以利于規范PPP 項目的運作及提高項目績效的可比性。建議：一是操作指南盡可能與近年來財政部等部門出臺的有關PPP 的政策或規章內容相銜接。2014 版操作指南頒布后，各地在實踐中出現過一些由于后期有關政策不一致導致的問題。由于PPP 法或PPP 條例尚未出臺，修訂指南是還應考慮與之的銜接。二是操作指南的項目準備階段涉及物有所值評估和財政承受能力論證，執行和移交階段涉及績效管理（評價）等，這些構成了PPP 項目規范運作的完整體系文件，因此操作指南修訂時能否同步考慮以上管理文件的修訂與對接。三是關于對 PPP 合同的要求，建議制定標準化合同文本。四是關于實施方案編制，建議另行出臺編制指南，對關鍵性指標或規定如折現率、 敏感性分析等，做出具體要求。五是與操作指南修訂同步修訂并頒布物有所值評估和財承能力論證操作指南。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：此次操作指南修訂

稿應把握重點應堅持問題導向，針對前幾年 PPP 項目運作情況和存在的突出問題，進行修改完善，主要應關注以下幾個方面：一是關于流程問題。目前，各方面普遍反映 PPP 項目前期工作耗時太長，與地方政府的要求有一定的差距。因此， 我們要在流程上再簡化，效率上再提升。個人不贊成兩次入庫的辦法（儲備庫、管理庫），這樣會更費時，也無實際意義。對“兩評一案”工作總的時間應規定不超過兩個月，入

 

庫時間不超過一個月，招標時間不超過一個半月，這樣，完成社會資本的招標控制在四個半月以內，基本上能夠做到項目當年發起、當年入庫、當年開工建設的目標。二是關于聯合體參與投標問題。從前期的實踐情況看，聯合體參與投標的數量不少，PPP 項目的核心理念是全生命周期合作，因此， 聯合體投標是PPP 項目的主要特征。由于目前，缺乏聯合體投標的相關規定，實際操作過程中出現不少問題，因此，在指南中進行規范是必要的。如投標前必須簽訂聯合體協議， 明確各自的權力義務，聯合體成員必須入股，參與簽訂PPP 合同，牽頭的聯合體成員不得提前退出等。三是關于社會資本退出問題。PPP 項目是全生命周期的合作項目，社會資本來投標時應該是有備而來。因此，個人認為在合作期內除天災人禍以外的情況，社會資本是不允許退出的，這一點應該在指南中明確。四是關于績效管理問題。績效管理是 PPP 項目的生命線，修訂后的指南應突出項目的績效管理，在方案的內容中應有績效管理單獨內容和要求。五是關于項目立項手續與兩評一案的關系。個人認為PPP 項目在開展兩評一案之前，應完成項目立項的全部程序，包括立項審批（備案）、 環評、規劃、土地等手續。在此基礎上開展 PPP 模式的相關程序。除立項審批外，其他程序也可交叉進行。

盛峰（政策類 河北省財政廳政府和社會資本合作管理

處）：結合我省實際，對修訂操作指南過程中需要解決的核心的現實問題，建議如下：一是明確項目立項與PPP 運作關系。沒有審批后的項目建設內容、技術指標等內容，項目實

 

施機構編制 PPP 項目實施方案缺少依據。PPP 運作受立項在后的后置審批影響，難以順利開展工作。二是明確項目入庫階段要求。項目實施方案未經論證和政府審核同意即先行入庫，后期實施中可能修改內容較多，甚至存在退庫的風險。社會資本面對不確定的核心邊界條件，投資決策困難，推介效果不佳。三是合理簡化審批程序。如 PPP 項目合同審批， 按 PPP 項目實施流程，政府要對包括“PPP 項目合同應載明事項”在內的項目實施方案進行審批，在合同談判后、簽訂前也要進行審批，為簡化項目流程，提高效率，由項目實施機構審核項目合同草案是否與實施方案一致即可。四是明確中標人的界定和具體職責。建議明確“財務投資人”的界定和具體職責，避免社會資本繞過公開的政府采購程序實施項目，給項目運作帶來風險。五是增加績效評價相關要求。按效付費機制是PPP 模式的核心理念，建議增加 PPP 項目績效管理要求，具體績效管理辦法可另行制定。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：在修訂

操作指南過程中需要解決的核心現實問題及相關建議如下： 一是關于PPP 項目列入全國PPP 綜合信息平臺儲備清單及管理局庫事宜。建議統一明確入庫標準和要求，并進行公示。PPP 項目可進可退，不以入庫為背書，入庫標準和要求應簡明扼要，并由實施機構和第三方中介機構承擔最終質量責 任，改變當前由入庫評審專家(或第三方中介機構)決策卻不承擔責任的弊病，避免形成權力“尋租”。二是關于項目執行階段由于規劃調整，投資金額增減，實施內容變化等因素

 

導致實質性變更原實施方案內容的情況。建議明確在執行階段,發生變動之時,應首先根據國家相關建設法律要求調整建設手續。并據此在項目最終驗收之后，調整實施方案和物有所值評價報告，并履行相關審批程序。相關變更導致財政支出責任發生變化或財政支出責任承擔主體變更的，相應財政部門應調整財政承受能力論證報告。調整后的文件應及時上傳綜合信息平臺，并更新相關信息。三是關于績效考核事宜。建議建立PPP 項目全生命周期績效考核體系。績效考核指標設立與考核等應結合行業特點，項目實際情況，PPP 相關要求等具體制訂分行業、分領域、分層次的績效考核體系。PPP 項目全生命周期績效考核應由實施機構牽頭開展，涉及到預算績效考核應由相關財政部門依法實施。四是關于 14 萬億 PPP 項目資產盤活流動事宜。據全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫 2019 年第三季度報，自 2014 年以來PPP 項目累計投資額 14.1 萬億元，項目數 9249 個。這也是全世界最大的 PPP 市場。如何讓資產流動，進一步提升項目價值和資金使用效率，建議 PPP 項目在條件成熟之時可以開展再融資， 允許進行合法股權轉讓，資產重組，以及資產證券化等活動。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：財金 113 號文對于PPP 項目規范發展起到了重要作用，根據征求意見稿，結合自身工作實際，提幾點建議供參 考：一是對于原有操作指引中的 519 流程，征求意見稿修改

為三個階段，但目前的信息管理庫平臺公示信息等都按照 5 個階段來處理，同時修改后，實質內容也并無多大變化，尤

 

其是執行移交合并到一起后，本來建設階段、運營階段、移交階段都很清晰，合并后并未得到提升，尤其是移交過程， 不同類型項目，涉及到移交內容、稅費、移交流程操作，也會有很大的不同，建議保留 519 流程，保持政策連貫性比較好。二是建議指引中，對PPP 項目入庫審核標準，結合前期頒發的財辦金 92 號文、財金 10 號文的有關要求，進一步明確標準，便于各地掌握操作。目前入庫審核，各省市標準尺度掌握不一，有的省是是委托公司進行審核，有的省是委托某些協會組織專家進行審核，但某些專家對政策掌握的尺度不一，導致項目審核寬嚴不一，頗有“此山是我開，此樹是我栽，要想能入庫，一切照我來”的意思，有的變相成了一些公司、專家尋租工具，如某些專家對于污水、供熱項目， 一定要求可用性付費 30掛鉤，不掛鉤不得入庫，讓人苦笑不得。同時建議指引中要明確 PPP 項目入庫應具備的材料標準，如財辦金 92 號文、財金 10 號文要求入庫必須先立項， 而征求意見稿是后立項，這樣會造成執行中的混亂，建議能夠統一。三是建議結合指引的修定，對于財金 21 號文和財

金 167 號文的財承論證和物有所值評價也進行修訂，以解決

目前可批性論證的現象，比如公共預算支出增長率的問題、實際沒有超過 10，但政府實際的具備的支付能力、目前專項債等其他政策工具與 PPP 結合后財政承受能力分析的問題，建議財承標準與金融機構評審尺度相一致，以確保項目可融資性，避免 PPP 項目庫成為項目的堰塞湖，因為工作不到位，項目遲遲落不了地。四是建議指引中結合績效考核指

 

引相關要求，對于績效考核標準指標的制定，績效考核的實施，績效考核結果的應用進行明晰，以便于在實踐中使用， 如財辦金 92 號文規定可用性付費掛鉤不小于 30，財金 10 號文要求全額掛鉤。五是指引中引入財務投資人的概念和在建設期轉讓的相關內容，也是結合目前PPP 項目落地過程中的現狀，但也應注意與上位法的銜接，以避免文件出臺后實施的窘境，同時目前項目操作過程中出現的問題也是先有雞還是先有蛋的問題，很多問題是由于前期工作不到位，比如方案拍腦袋，追求項目幾個月落地，未經過市場測試，社會資本沒有對項目深入了解，政府決策倉促，導致后期一直打補丁，但是哪些補丁是合適的哪些補丁是不合適的需要考 量。

唐鳳池（咨詢類 北京大岳咨詢有限責任公司）：一是

項目實施機構應做好項目前期準備工作，包括明確項目功能需求、建造標準，組織完成編制可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾婢幹粕疃葢舷嚓P規定，具備相對應的方案設計。對于不適合由投資人主導設計的大型復雜項目（如體育館 等），實施機構應組織完成初步設計，甚至擴初設計。前期準備工作作為“兩評一案”編制的前置條件。二是對于一些類型項目，多種工藝均能實現項目產出、適宜由投資人來主導設計的，這類項目招標時應允許投資人進行優化設計，經過評標委員會評審，優化設計合格的投資人投標報價方為有效投標報價。三是原則上，聯合體的牽頭人應為承擔項目建設、運營責任的成員，財務投資人不能作為聯合體牽頭人。

 

組建項目公司時，經過政府方同意，財務投資人可以變更， 聯合體牽頭人不得變更。四是項目公司應建立科學的建設、運營管理體系，建立健全現代企業制度，并建立向實施機構等相關部門定期報告建設、運營情況的機制，便于實施機構的科學監管。

劉海春（咨詢類 四川省迅達工程咨詢監理有限公司）：

一是入庫審核應貫徹放管服，事前只定原則例如一般公共預算支出比例等參數，以事中事后監管代替入庫審核，提高行政效率。二是明確可研與方案的時間順序，如果方案及兩評確定后提供可研，流程上易反復，部門配合上會相互影響， 建議明確基于可研編制方案，基于方案進行評價，為防隱債， 對實際投資超方案明確調整程序及要求。三是對財務投資人投標主體進行規范，從有利項目推進的角度引入股權變更機制，減少因財務投資人原因造成項目爛尾或項目重新采購。

宋雅琴（咨詢類 北京大岳咨詢有限責任公司）：對于

財金 113 號文的修訂稿，我覺得已經有很大的進步意義，一方面通過嚴格限制地方國企的參與打消地方政府做偽競爭 的項目，當然地方政府實控的上市公司還是建議予以豁免。另一方面有給予合理的市場化投融資手段合理的空間，例如對財務投資人的相關規定，當然相關的擔保條款還值得商 榷。個人覺得，下一步要掃清 PPP 的運作障礙，恐怕要更多觸及跨部門的制度協調問題，必須通過立法或跨部門聯合出文來解決。比如，PPP 項目公司能不能成為劃撥用地的主體

（目前很難），在無法獲得土地權證的情況下項目公司能否

 

辦理施工許可證（目前很難），在無法辦理施工許可證的情況下能否成為施工合同的發包方，行業主管部門關于竣工驗收（有的行業存量項目幾乎都沒有做竣工驗收）的行業慣例能否與PPP 的邏輯相容，等等。這些問題都需要相關部門的理解和支持，才能形成專門服務于PPP 這種模式的規則。實際上，上述問題在政府投資項目中都普遍存在，但在沒有市場主體介入的情況下，問題都被掩蓋或漠視了（做 TOT 項目就知道，政府投資項目前期手續完備、權證俱全的很少）， PPP 的較真把這些問題都帶了出來，如果沒有頂層制度設計， 就只能靠地方政府一事一議的去解決，這將耗費巨大的成本。所以，財金 113 號文基本解決了財政層面能解決的關鍵問題，下一步要靠財政整合其他部委的力量，推動 PPP 改革往縱深推進。

王勇（咨詢類 國信招標集團股份有限公司）：一是應

細化“政府作為實際控制人的企業”問題。操作指南修訂稿中本級政府為實際控制人的企業不得作為社會資本參與本 級 PPP 項目。這里的本級政府作為實際控制人的企業是指直接控制還是間接控制，地方國有企業控股的子公司（如上市公司）是否具有資格？此處是否和國辦發 42 號文相關規定沖突？即“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會

 

資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關 系”。二是應解決履約真空期問題。中標通知書發出后投標保證金退還投標人（含中標社會資本）。中標社會資本與政 府協商并簽署PPP 合同，組建項目公司，開展項目融資。項目融資到位后，項目真正進入實施狀態。在實踐中，從退還投標保證金到繳納履約保證金，存在一個較長時間。許多中 標社會資本在融資壓力大的情況下，拖延甚至無繳納履約保證金。這種情形導致政府十分被動，即使解決合作關系，但 又需要重新履行采購程序，時間成本相當高昂。操作指南修訂稿是否可以明確履約保證金繳納時點。

丘開浪（財務類 廈門市大學資產評估土地房地產估價

有限責任公司）：關于修訂操作指南，補充一點建議：建議重視 PPP 項目全生命周期定量評價指標的運用。全生命周期整合及全生命周期績效管理是 PPP 理念的重要組成部分。應避免前期的實施方案、評價論證與績效評價之間相脫節。對PPP 項目進行定量評價應覆蓋于實施方案制定、合同體系制定、績效監測、支付評審、項目風險再分配、項目調價、合 同變更、項目中期評估以及項目績效評價等 PPP 項目全生命周期中。比如，可選取物有所值量值、項目資本金內含報酬率和項目收益權價值這三個指標，作為 PPP 項目全生命周期的定量評價指標。

滿莉（學術類 深圳鐵漢生態環境股份有限公司）：個

人認為 PPP 不是管理程序上的問題，PPP 的核心在于解決企業替政府承擔了負債，卻得不到風險控制措施和保障，一旦

 

融資放款成功，政府完全占據了主導，可以用各種所謂的合法手段來推遲支付或根本不進入支付期，誰來管政府各種形式的賴賬才是問題，這是導致市場對這個模式失去信心的根本原因。建議增加一個讓各 PPP 項目的業主單位也就是政府出一份資金支付保障的詳細方案，代替財評，講清楚支付計劃，及支付出現問題時采取發債、專項轉移支付等補救手段 來確保履約，由省級財政（甚至中央財政）背書，并且負連 帶責任。

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：根據征求意見

稿理解：因涉及政府、項目公司（社會資本）嚴重違約，危害公共利益導致合同提前終止的，項目公司（社會資本）無法得到合理補償。個人認為，雖這類情況發生概率很小，但是沒有補償是不太合理，應該是合理補償中扣除相應的責任人賠款或處罰金。否則社會資本可能前期投入全部打水漂， 金融機構是最大出資方，就成為最大受害者，影響金融機構投資 PPP 積極性。另外，涉及有限追索項目融資（央企一般不擔保）的，金融機構會比較關注提前終止的補償。如果社會資本方擔保的，更強調擔保企業實力，對提前終止的補償相對弱化。

王守清（學術類 清華大學）：投資者違約時的基本原

則是：政府只補償投資者成本，不給利潤，還要扣減賠款并處罰金；給金融機構介入權。最不利的結果是投資者的大部分資本金打水漂，但金融機構的貸款本金（或大部分本金） 能夠收回但利息甚至少部分本金可能打水漂。英法通道項目

 

公司破產，最后就是投資者倒霉，金融機構行使介入權，與政府重新談判后，大部分本金還在（我國某銀行說貸款損失最多 20）。世行 PPP 合同指南（2019 版）中也有很多有關各種類似風險發生時的建議，特別是區分發達國家與發展中國家、區分不同法律體系國家、區分不同法律成熟度國家， 特別提到可融資性（對金融機構的保護），各個相關合同（PPP 合同、貸款合同、股東協議、分包合同、供應合同、產品/ 服務購買合同、擔保合同等）之間的協調與匹配，但不是簡單粗暴的政府提供擔保，值得學習和參考。另外，銀行還可以尋求投資者的其它增信，也不是僅限于政府對投資者的補償，故需要有判斷與評估行業趨勢、投資主體能力、政府支持和信用、項目現金流、法律合同等以項目融資為主導的能力。

崔志娟（學術類 北京國家會計學院）：PPP 項目在整個

流程中關鍵是前端采購時采購指標的設定，采購約定與未來項目支付相關，建議按照績效考核的方式列示出采購標準， 以引導市場行為。另外，關于實際支付資金時列入預算和財務報告的約定，需要考慮兩個問題：一是預算管理向中長期發展。二是財務報告的性能，其自身主要確認資產、負債和凈資產等要素，財政支出責任屬于預算報告管理事項。因而， 建議財政支出責任應當及時納入三年滾動預算和年度預算， 至于綜合財務報告不會與財政支出責任直接相關，只是減少國庫資金問題。

顏立群（財務類 龍元建設集團股份有限公司）：核心

 

建議提一個：要把政府的付費或者說政府的補貼和隱性債務劃分清楚。