政府承擔PPP項目最低需求風險是否意味著政府向社會資本承諾固定回報？

一、熱點關注

薛濤（行業類 E20 環境平臺）：怎么看待污水垃圾傳統BOT 項目的保底量被認定為固定回報？

二、交流實錄

（一）保底量的含義

趙旭（咨詢類 廣州市天則區域發展研究中心）：就污水處理而言，要求建多大規模是政府說了算，提供污水就是

政府的責任，就應該提供保底水量，是政府責任。

袁家楠（法律類 北京市君合律師事務所）：保底量是

政府作為一方的合同約定義務，達不到要承擔違約責任，不是政府擔保。

（二）保底量的設置

鄭坤（政策類 大連市財政局）：保底量其實是體現風

險共擔原則的一種實現方式，由能夠承擔此類風險的一方來承擔。在管網等配套設施不包含在項目中的情況下，應當設置保底量。如果是區域整體設計實施，不建議設置保底量， 由社會資本根據區域發展水平確定合理的處理規模比較合 適。

鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：對于

 

不授予區域特許權，項目建設規模由政府確定的，政府應承擔需求風險，項目設置基本需求量（保底量），這也是對政府上馬項目的約束。對于政府授予區域特許權，項目規模投資人可調整的，一般不建議設保底量。

（三）保底量不同于固定回報

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：保底量屬于風險分配的范疇，屬于政府承擔市場風險的范疇。最低量承諾

并不意味兜社會資本投資本金和收益的底，實際上社會資本虧損和收益都有可能的。當然政府保底量承諾情況下，設超 額收益限制或分享機制，實現政府和社會資本的風險和收益匹配，就是市場化行為。

甘錦（政策類 四川省財政投資評審中心）：保底量是

合理明確運營風險非常合理的措施，也是保障項目順利實施的因素，在目前政府主導的前期設計方案是合理的。

尹昱（財務類 建設銀行建銀工程咨詢有限責任公司山

東分公司）：基礎設施和公共服務的終極責任在于地方政府， 由于基礎設施建設的超前性等，地方政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施提供等內容作出承諾。這三類承諾并不是《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號文）所禁止的融資性保函。

王守清（學術類 清華大學 PPP 研究中心）：要分具體

 

情況，籠統討論，永遠不會有共識。一是如果銷售渠道（如水網/電網）是政府/國企控制的項目（如水廠/電廠），政 府必須擔保最低需求量；二是如果銷售渠道（如高速公路） 不是政府/國企控制的，政府要么擔保最低車流量，要么擔 保壟斷性。當然，政府擔保的量加上政府定價和調價，是按照傳統模式國企的歷史數據測算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔了風險（如效率比傳統模式的國企低）。

朱玲（行業類 北京城市快軌建設管理有限公司）：我

是贊同設有保底運量作為 PPP 合同及風險分擔的，因為 PPP 適用的基礎設施和公共服務領域設備設施提供的終極責任 在政府，人民大眾是使用者，基礎設施的使用壽命都是百年以上，不是 10-30 年的 PPP 周期，需要保證項目的可持續性發展。

葉繼濤（咨詢類 長江經濟聯合發展集團）：如果保量

又保價，是固定回報和隱性負債，保量不保價，按績效調價， 不能說是固定回報。

三、政策回顧

財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）第十一條第二款： “原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，

 

不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。